Polityka azylowa w pierwotnym prawie wspólnotowym

• polityka imigracyjna
• ue

(Fragment pracy nagrodzonej w konkursie na najlepszą pracę magisterską z zakresu współczesnych stosunków międzynarodowych Unii Europejskiej (III miejsce),  przez Wyższą Szkołę Gospodarki w Bydgoszczy, a także Punkt Informacyjny Komisji Europejskiej Europe Direct – Bydgoszcz).

Układ z Schengen wymusił na krajach przynależących wypracowanie wspólnych procedur przyjmowania uchodźców, które zawarte zostały w Konwencji wykonawczej do Układu z Schengen z 1990 r. Od tego momentu rozpoczęły się debaty na forum państw członkowskich o konieczności harmonizacji prawa azylowego we wszystkich państwach-stronach układu. Różnice jurysdykcyjne prowadziły do sytuacji zaostrzania polityki azylowej w celu zmniejszenia liczby przyjmowanych uchodźców. Pozbawiono osoby ubiegające się o azyl możliwości wyboru państwa rozpatrującego wniosek, co sprzeczne było z postanowieniami Konwencji Genewskiej z 1951 r., uchodźca nie mógł zwrócić się do wybranego państwa członkowskiego prowadzącego bardziej liberalną wewnętrzną politykę azylową, co utrudniało uchodźcy dostęp do azylu.

Geneza jednolitego prawa azylowego
Zróżnicowanie ustawodawstwa wewnętrznego państw członkowskich wywoływało niekorzystne skutki odczuwalne w całej UE. Państwa mogły bez przeszkód wyciągać różne wnioski, dotyczące tego samego problemu. Różnie oceniano niebezpieczeństwo prześladowania oraz uznawano wnioski a azyl, co prowadziło do niekorzystnych implikacji dla samego uchodźcy. Porozumienie Wykonawcze do układu z Schengen nie poruszało tego rodzaju problemów ani nie określało zasad prowadzenia polityki azylowej. Niezbędne okazało się ustalenie minimalnych norm i reguł, które przestrzegane przez państwa członkowskie doprowadziłyby do ujednolicenia, do pewnego stopnia, wydawania decyzji w sprawie azylu. Proponowano ujednolicenie prawa azylowego w następujących dziedzinach:

- ujednolicenie materialnego prawa azylowego, a więc zasad, według których należy zapewnić ochronę uchodźcom w rozumieniu Konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców oraz innym uchodźcom potrzebujących opieki,

- ujednolicenie prawa azylowego i procedur włączając prawne zadośćuczynienie, i

-nstytucjonalnych środków dla zapewnienia jednolitego zastosowania europejskiego prawa azylowego.

Oprócz prawa azylowego postulowano również przeprowadzić harmonizację polityki państw członkowskich, która będzie zawierała wszystkie najważniejsze gwarancje dotyczące ochrony uchodźców i osób ubiegających się o azyl[1]. Postulat ten był w zasadzie propozycją wprowadzenia wspólnej polityki azylowej państw i znalazł on w późniejszych działaniach UE uznanie poprzez próbę stworzenia CEAS. Prowadzenie wspólnej polityki azylowej miało podwyższyć jej efektywność i uniknąć jej nadużywania, miało to zagwarantować na terytorium Unii Europejskiej właściwą ochronę osobom (cudzoziemcom, bezpaństwowcom), które mają status uchodźców oraz określenie wspólnych kryteriów do identyfikacji takich osób [2].

Jednolity Akt Europejski.

Pierwszym dokumentem prawnym o charakterze traktatowym, który koordynował współpracę państw WE był Jednolity Akt Europejski (JAE) z 1986 roku. Nie odnosił się on jednak bezpośrednio do problemu uchodźstwa i azylu, lecz określił spójność działań państw członków, co miało wielkie znaczenie w procesie budowania harmonijnej strategii postępowania. Poprzez ten akt wprowadzono wiele regulacji w dziedzinie polityk prowadzonych przez EWG równocześnie rozszerzając ich pole oddziaływania. Znaczący dla dalszej współpracy państw okazał się art. 30 tego dokumentu, który podkreślił, że przy podejmowaniu decyzji wewnątrz Wspólnoty powinno się kierować zasadami partnerstwa i współpracy. Uwidoczniła się tutaj chęć państw sygnatariuszy do tworzenia jednej polityki i dążenia do tych samych celów.

JAE był równocześnie realizacją w praktyce ogólnego stwierdzenia, które zawarte zostało w art. 3 ust c Traktatu Ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (TUEWG), który postulował o zniesienie między Państwami Członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie osób, usług i kapitału [3]. Dla polityki azylowej utworzenie rynku wewnętrznego wiązało się z koniecznością rozwiązania nowo zaistniałych problemów związanych z wprowadzeniem wolnego ruchu osobowego, do których wolności zaliczano zniesienie kontroli granicznych, harmonizacja ustawodawstwa dotyczącego ruchu granicznego, posiadania broni, zwalczania handlu narkotykami oraz udzielania azylu, swoboda osiedlania się i podejmowania pracy przez obywateli Wspólnot Europejskich[4].

Dystans jaki państwa członkowskie zachowywały wobec znoszenia granic wewnętrznych we Wspólnocie jest doskonale widoczny w Deklaracji ogólnej w sprawie artykułu 13 – 19 JAE, gdzie zaznaczono, że niniejsze postanowienia w żaden sposób nie naruszają prawa Państw Członkowskich do podejmowania działań, które uważają za konieczne w celu kontrolowania emigracji z państw trzecich oraz w Politycznej Deklaracji rządów państw członkowskich, która brzmi: w celu wspierania swobodnego przepływu osób Państwa Członkowskie współpracują, nie ograniczając uprawnień Wspólnoty, szczególnie jeżeli chodzi o wjazd, poruszanie się i osiedlanie obywateli państw trzecich [5].

Podczas obowiązywania JAE w 1986 r. postanowiono powołać do życia nieformalną grupę do spraw podejmowania bieżących działań odnośnie do imigracji i azylu (Ad hoc Working Group on Immigration and Asylum) oraz Grupę koordynatorów ds. swobody przemieszczania się (Grupa Rodos). Obie grupy robocze miały za zadanie przygotować Wspólnotę do otwarcia granic wewnętrznych i wypracować sposób ochrony Europy przed nielegalną imigracją. Wynikiem działania pierwszej wymienionej grupy było uzgodnienie narodowych strategii postępowania wobec osób składających podania o azyl oraz zasad wydawania wiz i przyznawania azylu[6]. Wśród rozwiązań praktycznych znalazła się propozycja opracowania specjalnych dokumentów osobistych, których sfałszowanie byłoby utrudnione i wzmożona ochrona zewnętrznych przejść granicznych Wspólnoty. Grupa ta brała również udział w opracowywaniu projektu Konwencji Dublińskiej, która podpisana została 15 czerwca 1990 a weszła w życie dopiero 1 września 1997 r. Została ona zastąpiona rozporządzeniem Rady UE w 2003 r. i tym samym weszła do wspólnotowego porządku prawnego. Dotyczyła ona wyznaczenia państwa odpowiedzialnego za rozpatrywanie wniosku o azyl złożony w jednym z państwa członkowskich. Ratyfikowana została we wszystkich państwach należących do Unii Europejskiej, czego nie udało się osiągnąć w związku z Układem z Schengen.

Wynikiem prac drugiej grupy roboczej tzw. Grupy Rodos lub Grupy Koordynatorów, przed którą postawiono zadanie koordynacji pracy innych grup i przygotowanie krajów Wspólnoty do ustanowienia obszaru bez granic wewnętrznych, był tzw. dokument PALMA (dokument z La Palma). Dokument ten określił, jakie środki powinny zostać przedsięwzięte w zakresie polityki azylowej m. in. ujednolicenie międzynarodowych zobowiązań w prawie azylowym, ustanowienie europejskiego systemu odpowiedzialności na podstawie Konwencji Dublińskiej, uproszczenie procedur rozpatrywania wniosków azylowych, ustanowienie zasad swobodnego przemieszczania się azylantów na terenie państw członkowskich[7]. UE w kreowaniu polityki azylowej rzeczywiście dążyła, aby te postulaty zostały spełnione.

Traktat z Maastricht

Traktat podpisany 7 lutego 1992 r. w Maastricht był traktatem założycielskim UE, jednak w praktyce zmieniał traktaty na mocy których powstały trzy Wspólnoty Europejskie. Od ratyfikacji tego traktatu 1 listopada 1993 r. można używać stwierdzenia, że istnieje polityka azylowa UE oparta na współpracy międzyrządowej, regulowana postanowieniami traktatowymi. Traktat był rezultatem kompromisu zawartego między państwami dążącymi do rozszerzenia zakresu integracji na poziomie ponadnarodowym oraz tymi, które opowiadały się za współpracą o charakterze międzyrządowym [8], co wywarło znaczący wpływ na zadania stawiane przez polityką azylową. Do podstawowych celów tego porozumienia zaliczono utworzenie obszaru, którego nie dzielą żadne granice państwowe oraz zabezpieczenie praw, wolności i interesów obywateli państw-sygnatariuszy poprzez utworzenie obywatelstwa Unii.

Traktat z Maastricht określił trzy płaszczyzny działalności UE, które w literaturze przedmiotu nazwane zostały trzema filarami UE. Obejmują one traktaty ustanawiające trzy Wspólnoty Europejskie, których dotychczasowe kompetencje i działalność zostały włączone do działań wspólnotowych Unii, wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa oraz współpracę w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych. Polityka azylowa została umiejscowiona w filarze trzecim, przez co określona została jako przedmiot wspólnego zainteresowania [9] Państw Członkowskich (zał.1). Taka pozycja polityki azylowej z pewnością była związana z faktem, że integracja europejska miała początkowo charakter wyłącznie ekonomiczny, a azyl i imigracja jako obszary ściśle związane z tradycyjnie rozumianą suwerennością państwową uważane były za dziedziny zastrzeżone do wyłącznej kompetencji państw członkowskich Wspólnot Europejskich [10]. Wszelkie działania podejmowane w tym zakresie musiały być zgodne z Konwencją dotyczącą statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r., Konwencją Rady Europy z dnia 4 listopada 1950 r. o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i w poszanowaniu ochrony przyznawanej przez Państwa Członkowskie osobom prześladowanym z przyczyn politycznych [11]. Prowadzenie polityki azylowej, w myśl ustaleń traktatowych, miało być spójne, odbywające się na zasadach wymiany informacji i wzajemnych konsultacji państw. Zapis ten wyłączył prowadzenie polityki azylowej na najwyższym unijnym szczeblu i pozostawił ten problem wzajemnym ustaleniom między właściwymi jednostkami administracyjnymi państw-stron.

Taka pozycja polityki azylowej niosła ze sobą wiele komplikacji i niejasności. Podstawowym problemem w prowadzeniu spójnej polityki azylowej UE było funkcjonowanie prawa zastrzeżonego dla rozwiązań trzecio-filarowych. Instrumenty działania przyjęte przez Traktat o Unii Europejskiej (TUE) polegały na współpracy państw członkowskich, które miały się wzajemnie konsultować, aby podejmowane działania były zbieżne. Forum do takich debat miała stać się Rada, której przyznano kompetencję do uchwalania wspólnych stanowisk i wspierania – przy użyciu odpowiednich środków i procedur – wszelkiej współpracy przyczyniającej się do urzeczywistnienia celów Unii (…); opracowywania konwencji, które miały być zalecane państwom członkowskim do przyjęcia zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi. Rada mogła również przyjmować środki implementujące wspólne działania (kwalifikowaną większością głosów) oraz środki implementujące konwencje (większością dwóch trzecich głosów umawiających się stron) [12]. Praktyka stosowania tego typu rozwiązań w przypadku polityki azylowej okazała się wysoce nieskuteczna a państwa między sobą nie potrafiły ustalić minimalnych standardów i zasad polityki stosowanej wobec obywateli państw trzecich. Ujednolicanie systemów prawnych oparte na powyższych zasadach spotkało się z przeszkodami na trzech płaszczyznach: ze strony Rady, poszczególnych państw jak i funkcjonowania prawa międzynarodowego publicznego, którego konwencje są klasycznym instrumentem. Rada nie potrafiła wypracować jednomyślnego stanowiska, aby przyjąć możliwe środki wdrażające, państwa z różnych pobudek nie ratyfikowały wypracowanych na zasadzie kompromisu konwencji, a konwencje, do których państwa członkowskie nie wysuwały zastrzeżeń, przyjmowane były z wielkim opóźnieniem.

Nie istniało wystarczające rozróżnienie między tworzeniem prawa UE a prowadzeniem współpracy międzynarodowej. Instrumentem prawnym były tylko niewiążące akty prawne, które nie implikowały wprowadzania zmian do prawodawstwa poszczególnych państw, co więcej, w czasie obowiązywania Traktatu z Maastricht nie istniały szczególne przepisy dotyczące praw człowieka czy upoważniające Wspólnoty do zawierania przez nie umów międzynarodowych w tej dziedzinie [14]. Nieskuteczność tych rozwiązań i niejasność stosowania określonych w traktacie wspólnych stanowisk i podejmowania wspólnych działań w znacznym stopniu opóźniło budowanie przez Unię Europejską CEAS, którego istnienie wykluczały w praktyce postanowienia Traktatu podpisanego w Maastricht.

Obietnicą zmian miała być deklaracja w sprawie azylu, która w brzmieniu: Konferencja uzgodniła, że, w kontekście postępowania określonego w artykułach K.1 i K.3 postanowień dotyczących współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, Rada rozważy jako priorytetowe kwestie dotyczące polityki azylowej Państw Członkowskich, mając na celu podjęcie przed rokiem 1993 wspólnych działań w celu harmonizacji jej aspektów, w świetle programu roboczego i harmonogramu określonych w sprawozdaniu dotyczącym prawa azylu, sporządzonym na wniosek Rady Europejskiej obradującej w Luksemburgu 28 i 29 czerwca 1991 roku,[15] została dołączona do Traktatu podpisanego w Maastricht.

{mospagebreak} 

Traktat Amsterdamski

W niedługim czasie ramy integracji wyznaczone przez Traktat z Maastricht okazały się niewystarczające, a sam Traktat mało elastyczny przy poszerzaniu UE o nowe państwa członkowskie. Odpowiedzią na zaistniałe problemy miał być Traktat Amsterdamski[16], który wszedł w życie 1 maja 1999 roku. Azyl został włączony do tworzonej w ramach UE Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości (PWBiS), która według art. 2 TUE miała stanowić cel Unii. Cel ten, postawiony przed instytucjami unijnymi, zdefiniowany został jako obszar swobodnego przepływu osób, jednakowych zasad i procedur przekraczania granic zewnętrznych, wspólnej polityki wobec imigrantów i uchodźców, a także miejsce stosowania innych środków podjętych w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych [17].

Traktat Amsterdamski nie tylko rozpoczął prowadzenie wspólnej polityki azylowej Unii Europejskiej, ale również włączył poprzez Protokół do Traktatu tzw. „dorobek (acquis) Schengen” do prawa wspólnotowego, co zdecydowanie przyspieszyło harmonizację prawa wizowego i azylowego w państwach członkowskich. Konwencja Dublińska określająca państwo odpowiedzialne za badanie wniosku o azyl złożonego w jednym z państw członkowskich Wspólnoty stała się dokumentem ogólnie obowiązującym, mimo że Konwencja określała jedynie podmiot, który odpowiada za rozpatrzenie wniosku a nie sposób jego rozpatrzenia. Był to niewątpliwie pierwszy krok do ujednolicenia polityki azylowej w ramach unijnych. Wszystkie te zabiegi miały służyć urzeczywistnieniu rynku wewnętrznego Unii, którego jedną z podstawowych wolności jest swobodny przepływ osób, z którym polityka wizowa, azylowa i migracyjna są bezpośrednio związane.

Przeniesienie polityki azylowej w wymiar wspólnotowy osiągnięto poprzez przesunięcie problematyki azylu z trzeciego filaru UE do pierwszego tzw. wspólnotowego. Była to zmiana bardzo istotna z punktu widzenia charakteru prawnego kształtowania polityki. W filarze I realizacja odbywa się metodą wspólnotową, czyli według zasad wynikających z prawa wspólnotowego (acquis communautaire). Zmiana statusu prawnego polityki azylowej służyć miała jedynie stworzeniu jednakowych procedur przyjmowania uchodźców [18], które stosowane miały być we wszystkich państwach członkowskich bez ingerencji w samą decyzję przyznawania ochrony, która nadal pozostawała w gestii państwa przyjmującego. Rozdzielono tym samym kwestie składające się na przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości między filar I i III UE (zał. 2). Zagadnienia spraw wizowych, azylowych i imigracyjnych znalazły się w tytule III a (obecnie tytuł IV) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TUWE), który brzmi Wizy, azyl, imigracja i inne polityki związane ze swobodnym przepływem osób, obejmujący art. 61 – 69, jednakże najważniejszym artykułem, który pozwala na ujednolicenie polityki azylowej w ramach całej wspólnoty, jest artykuł 14 TWE.

Współpraca prowadzona w ramach I filaru dawała większe możliwości rozwoju polityki azylowej szczególnie ze względu na zmianę procesu decyzyjnego. Zapowiedziano równocześnie, że po pięciu latach od wejścia w życie Traktatu zostanie zmieniona procedura uchwałodawcza. Wszystkie decyzję dotyczące polityki azylowej miały być przegłosowywane większością kwalifikowaną, czego nie udało się wprowadzić w życie, aż do dnia dzisiejszego.

Traktat Amsterdamski określił w sposób wyraźny i konkretny środki jakie powinny zostać przyjęte, aby państwa członkowskie zobowiązane były prowadzić wspólną politykę azylową. Podstawą do podjęcia tych działań stał się art. 63 TWE, który odnosząc się bezpośrednio do problematyki azylu zobowiązał Radę w ciągu 5 lat do przyjęcia odpowiednich aktów prawnych regulujących:
kryteria i mechanizmy ustalania Państwa Członkowskiego odpowiedzialnego za badanie wniosku o azyl złożonego przez obywatela państwa trzeciego w jednym z Państw Członkowskich, minimalne normy w sprawie przyjmowania w Państwach Członkowskich osób ubiegających się o azyl, minimalne normy dotyczące warunków, które powinny spełnić obywatele państw trzecich, by mogli ubiegać się o przyznanie statusu uchodźcy, minimalne normy dotyczące procedury przyznania lub cofania statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich [19].

Odpowiedzią Rady UE na postawione przed nią przez Traktat Amsterdamski zadania było uchwalenie aktów prawa wtórnego m. in. wspomniane już rozporządzenie zastępujące Konwencję Dublińską tzw. Dublin II, Dyrektywę Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiającą minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl czy Dyrektywę Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w Państwach Członkowskich [20] i wiele innych. Również na mocy tego artykułu Unia Europejska rozpoczęła współpracę z UNHCR i innymi organizacjami, które statutowo zajmują się sprawami azylu, aby konsultować podejmowane działania w zakresie polityki azylowej.

Przyjęte akty prawa stanowionego miały za zadanie ujednolicić politykę azylową jedynie w zakresie minimalnych standardów, bez ingerencji w kwestie jednolitości jej prowadzenia. Państwa w kreowaniu własnej, wewnętrznej polityki w zakresie azylu musiały dostosować swoje prawodawstwo jedynie do wytycznych Rady UE, lecz praktyczne rozwiązania pozostawały w kompetencji władz państwowych. Państwa same decydowały o liberalizacji lub zaostrzaniu tej polityki do spełniania jedynie minimalnych unijnych wytycznych. Utrudnieniem w realizacji przyjętych założeń niewątpliwie były wyłączenia takich państw jak Dania, Wielka Brytania czy Irlandia spod pełnego stosowania zobowiązań wynikających z tytułu IV TWE na ich terytoriach. Na takich zasadach niemożliwością było stworzenie CEAS.

Ciekawym zapisem związanym niejako z polityką azylową UE jest Protokół w sprawie prawa azylu dla obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej dołączonego do Traktatu Amsterdamskiego gdzie określone zostały zasady rozpatrywania wniosku azylowego złożonego przez obywatela państwa członkowskiego Unii przez inne państwo-członka Unii. Mimo istnienia pewnych wyłączeń generalnie państwa członkowskie Unii wzajemnie uznają się za bezpieczne państwa pochodzenia a wnioski azylowe ich obywateli są nieuzasadnione.

Traktat Nicejski i Karta Praw Podstawowych UE.

Traktat podpisany w Nicei 26 lutego 2001 zasadniczo nie zmieniał postanowień dotyczących polityki azylowej wprowadzonych Traktatem Amsterdamskim, ponieważ państwa członkowskie miały inne priorytety. Celem nowego traktatu było przygotowanie UE do rozszerzenia, a nie pogłębianie procesów integracyjnych. Przepisy, które miały pośrednio wpływ na politykę azylową, dotyczyły zwiększenia w wielu dziedzinach integracji zakresu głosowania większością kwalifikowaną, a nie jak dotychczas jednomyślnie. Pewnym osiągnięciem było również ogłoszenie na Szczycie w Nicei Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (KPP).

Traktat Nicejski wprowadził wiele postanowień, które miały na celu uproszczenie podejmowania decyzji przez organy unijne. Głosowanie większością kwalifikowaną miało obejmować takie aspekty integracji jak zwalczenie dyskryminacji, ułatwienie swobody przepływu osób, pomoc finansową, handel usługami czy handel własnością intelektualną. Decyzję w tym zakresie miały być poddawane procedurze współdecydowania. Jednakże polityka azylowa, należąca niewątpliwie do problematyki swobody przepływu osób, została objęta okresem przejściowym do stosowania procedury współdecydowania, został on również rozciągnięty na m. in. art. 62 ust. 2a TWE, art. 62 ust. 3 TWE, art. 63 ust. 1 TWE, art. 63 ust. 2a TWE, art. 63 ust. 3b TWE oraz art. 66 TWE.

Zmiany wprowadzone Traktatem Nicejskim miały charakter tymczasowy, czego potwierdzeniem była załączona do Traktatu Deklaracja w sprawie przyszłości Unii, na mocy której w 2001 r. na Szczycie Rady Europejskiej w Laeken powołano Konwent Europejski. Zadaniem Konwentu było przygotowanie zmian w Unii, które uczynią Unię mniej skomplikowaną, nastawioną na realizację najważniejszych celów, bardziej wyraźnie zaznaczającą swoją obecność w świecie [21], ostatecznie prace miały dążyć do stworzenia nowego Traktatu rewizyjnego tzw. Traktatu Konstytucyjnego.

W ramach Konwentu Europejskiego powoływano Grupy Robocze, które miały przedyskutować i wypracować opinie na przydzielone im tematy. Dla polityki azylowej najważniejsze były działania Grupy Roboczej X ds. Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości. Ostateczny raport wypracowany przez tą Grupę postulował o jak najszybsze wprowadzenie CEAS we wszystkich państwach członkowskich, zmiany sposobu podejmowania decyzji na głosowanie większością kwalifikowaną przy zastosowaniu procedury współdecydowania oraz sprawiedliwy podział obciążeń związanych z przyjmowaniem uchodźców. Jednym z najważniejszych zadań Konwentu, które określone zostało już w deklaracji do Traktatu Nicejskiego, było wypracowanie propozycji statusu Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w systemie prawnym Unii.

Ogłoszona na spotkaniu w Nicei KPP, w zasadzie oparta na Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPCz), Europejskiej Karcie Społecznej oraz zgodna z orzecznictwem Trybunału działającego w Strasburgu, była dokumentem osobliwym szczególnie z powodu postanowień dotyczących azylu. W tekście Karty zawarte zostały artykuły, których nie umieszczono w dwóch wymienionych wyżej dokumentach, mianowicie prawo do azylu, które ulokowano w art. 18 Karty w brzmieniu:
Art. 18

Gwarantuje się prawo do azylu z właściwym poszanowaniem postanowień konwencji genewskiej z 28 lipca 1951 r. i Protokołem z 31 stycznia 1967 r. dotyczących statusu uchodźców oraz zgodnie z Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską.

Mimo umieszczenia tego zapisu w KPP Sekretariat Konwencji opracowującej projekt Karty w wydanych objaśnieniach zaznaczył, że należy zwrócić (…) uwagę na protokoły dotyczące Wielkiej Brytanii i Irlandii dołączone do Traktatu Amsterdamskiego oraz do przykładu Danii, aby ocenić zakres w jakim te państwa członkowskie stosują prawo wspólnotowe w tej dziedzinie i stopień, w jakim ten artykuł ma do nich zastosowanie [22]. W zasadzie KPP nic nie zmienia w stosowaniu prawa azylowego i postanowieniach traktatowych odnoszących się do azylu. Opublikowane przepisy KPP były jedynie potwierdzeniem istniejącego już status quo w UE oraz zbiorem wszystkich podstawowych praw człowieka rozproszonych po wielu Konwencjach, Deklaracjach czy podobnych dokumentach.

Karta nie jest częścią prawodawstwa UE, jednakże jest dokumentem wiążącym politycznie. Jej postanowienia muszą być brane pod uwagę i respektowane w porządkach prawnych państw jak i UE. Planuje się jednak włączenie Karty w ramy traktatowe. Nowo opracowany, lecz jeszcze nieprzyjęty również ze względy na KPP, traktat rewizyjny z Lizbony ma włączyć przepisy Karty do sztywnego porządku prawnego Unii, a nawet dąży się do jej instytucjonalizacji.

{mospagebreak} 

Traktat Konstytucyjny i Traktat z Lizbony

Traktat rewizyjny podpisany w Lizbonie 13 grudnia 2007 nie został jeszcze ratyfikowany przez wszystkie państwa członkowskie. Nie jest również pewne kiedy zacznie on obowiązywać i jak będzie funkcjonował w rzeczywistości unijnej. Traktat ten jest kompromisem wypracowanym między państwami członkowskimi po kryzysie jaki wywołał projekt Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Zasadnicze elementy Traktatu Lizbońskiego oparte są na założeniach Traktatu Konstytucyjnego, dlatego nie można go rozważać nie wspominając o jego poprzedniku.

Traktat Konstytucyjny (TK) (podpisany 29 października 2004 r. w Rzymie) miał zastępować wszystkie dotychczasowe traktaty stanowiące Unię. Celem Traktatu było ujednolicenie i uproszczenie dotychczasowych procedur i działań Unii. Nadawał Unii osobowość prawną i likwidował trzy filary, upraszczał proces decyzyjny oraz instrumenty prawne, wprowadzał jasny podział kompetencji między UE a państwami członkowskimi. Poprzez włączenie w ramy Traktatu Konstytucyjnego KPP nadawał jej charakter prawny. Kompetencje Unii podzielone zostały na kompetencje wyłączne, dzielone oraz kompetencje, które miałyby wspierać, uzupełniać i koordynować działania państw członków tzw. kompetencje w zakresie prowadzenia działań. Polityka azylowa miała podlegać kompetencjom dzielonym, a przepisy jej dotyczące zawarte zostały w artykułach III-265 do III-268. Fakt, że państwa członkowskie opowiedziały się przeciwko wejściem w życie Traktatu Konstytucyjnego dał sygnał, że należy powrócić do sprawdzonej już formy, jakim jest tradycyjny traktat rewizyjny, gdzie przymiotnik „konstytucyjny” zostałby wycofany zmniejszając obawy państw członkowskich. Wynikiem tych przemyśleń był Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską nadający TWE nową nazwę Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Zasadniczo zmiany systemowe jakie zostały zawarte w Traktacie Lizbońskim nie odbiegają od tych zaproponowanych wcześniej w TK. Ogłoszony „okres refleksyjny” dla TK pozwoliły na poddanie jego postanowień szczegółowej analizie. Osiągnięty kompromis znalazł swój wyraz na Konferencji Międzyrządowej w 2007 r.

Przed Traktatem Lizbońskim (TL) postawiono zadanie scalenia kwestii składających się na „Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości”, rozdzielonych przez Traktat Amsterdamski, w jeden oddzielny tytuł V TFUE składający się z kilku części. Polityka azylowa znalazła się w rozdziale 1. zatytułowanym „polityki dotyczące kontroli granicznej, azylu i imigracji”. Połączenie polityk znajdujących się do tej pory w dwóch różnych filarach Unii Europejskiej było możliwe poprzez całkowitą likwidacje struktury filarowej, jednakże z zachowaniem ograniczonej roli Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (ETS) w sprawach karnych i współpracy policyjnej znajdującej się do tej pory w III filarze UE. Konsekwencją wprowadzenia takiego rozwiązania będzie objęcie dwóch, rozgraniczonych wcześniej kwestii, tymi samymi procedurami prawnymi.

Tak skonstruowany Tytuł V TFUE objęty został kompetencjami dzielonymi, co oznacza, że akty prawne mogą być stanowione i przyjmowane zarówno przez instytucje UE jak i państwa członkowskie. Kompetencje w zakresie PWBiS, a w jej obszarze polityki azylowej, opierają się na zapisie, że Unia stanowi przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w poszanowaniu praw podstawowych oraz różnych systemów i tradycji prawnych Państw Członkowskich[23]. Według podziału dokonanego przez Grzegorza Gancarza w zakresie polityki azylowej kompetencje Unii Europejskiej dotyczą współpracy w zakresie kontroli granicznych (wewnętrznych i zewnętrznych), spraw azylowych i polityki imigracyjnej a kompetencje państw członkowskich ograniczają się do utrzymania porządku publicznego oraz ochrony bezpieczeństwa narodowego [24].

Niezupełnie nowym rozwiązaniem pojawiającym się w TL jest zapis mówiący w sposób jednoznaczny, że UE (jako organizacja z przyznaną osobowością prawną) może zawierać z państwami trzecimi umowy o readmisji. Należy jednak zauważyć, że w praktyce umowy readmisyjne funkcjonowały dużo wcześniej, mimo, że brak było konkretnego przepisu w Traktacie. Traktat Amsterdamski po raz pierwszy wprowadził i ukonstytuował kompetencje Wspólnot do zawierania umów readmisyjnych lecz nie były one nazwane wprost. Na Posiedzeniu Rady Europejskiej w Tampere w 1999 r. jednoznacznie stwierdzono, że Traktat Amsterdamski przyznał Wspólnocie kompetencje w dziedzinie readmisji. Rada Europejska zaleca Radzie UE zawieranie umów o readmisji lub włączanie standardowych klauzul do innych umów zawieranych między Wspólnotą Europejską a poszczególnymi krajami lub grupami krajów trzecich. Nieodzowne jest także rozważenie kwestii zdefiniowania zasad rządzących readmisją w skali międzynarodowej[25]. Na Szczycie Rady Europejskiej w Sewilli w 2002 Rada zażądała dołączanie do każdej umowy tzw. klauzul readmisyjnych, które były częścią planu włączenia polityki imigracyjnej do stosunków z krajami trzecimi. Obecnie, jak zauważa Izabela Oleksiewicz, umowy readmisyjne stworzyły strefę buforową otaczającą terytorium UE, co w dużej mierze zwalnia państwa członkowskie z obowiązku rozpatrywania wniosku o azyl, ponieważ uchodźcy mogą zostać wydaleni poza obszar Unii na mocy zawartych porozumień z krajami sąsiadującymi.

Sukcesem z punktu widzenia polityki azylowej jest fakt, że KPP włączona została w ramy Traktatu Lizbońskiego i razem z jego ratyfikacją stanie się częścią prawa UE. Brak filarów, jasny sposób podejmowania decyzji w zakresie polityki azylowej, możliwość pogłębiania integracji państw, osobowość prawno-międzynarodowa UE, większe kompetencje parlamentów narodowych, przekształcenie Rady Europejskiej w instytucję Unii i nadanie jej specjalnych kompetencji w zakresie PWBiS może dać możliwość ekspansji działań w zakresie CEAS (zał. 5). Równocześnie jednak – jak zauważa Agnieszka Grzelak – należy pamiętać, że nie wprowadza się daleko idących zmian w merytorycznych kwestiach współpracy w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, poza tymi, które dotyczą Prokuratury Europejskiej, usystematyzowania zakresu dopuszczalnej harmonizacji w zakresie prawa karnego (materialnego i procesowego), rozszerzenia współpracy policyjnej (w tym poprzez Europol) czy też jednolitej polityki azylowej. Jest to jednak właściwie realizacja już podjętych inicjatyw [26], mimo tych wad nie brak w literaturze wielu pozytywnych ocen odnoszących się do uregulowań Traktatu Nicejskiego.

{mospagebreak} 

M. Zdanowicz, Zewnętrzne implikacje porozumień z Schengen, „Przegląd Prawa Europejskiego”, nr 1/1996, s. 19.  

  Ibidem.
  J. Barcz, E. Kawecka – Wyrzykowska, K. Michałowska – Gorywoda, Integracja europejska, wyd. 2, s. 394.
  E. Górnicz [hasło:] „Jednolity Akt Europejski [w:] E. Górnicz, J. Ruszkowski, M. Żurek, Leksykon integracji europejskiej, Warszawa 1998.
  Traktat Ustawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą, art. 3 ust c, Rzym, 25 marca 1957, źródło: http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/index.htm.
  Jednolity Akt Europejski, art. 13, Luksemburg, Haga, 17 lutego 1986, źródło: http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/index.htm (wejście z dnia 09.02.09).
  E. Dynia, Integracja europejska, Warszawa 2004, s. 47.
   JAE, deklaracja ogólna w sprawie artykułów 13-19 Jednolitego Aktu Europejskiego.
  JAE, Polityczna deklaracja państw członkowskich w sprawie swobodnego przepływu osób, Akt Końcowy.
  J. Balicki, P. Stelker, op. cit, s. 172.
  Więcej o Konwencji Dublińskiej w rozdziale III niniejszej pracy.
  Konwencja wyznaczająca państwo odpowiedzialne za rozpatrywanie wniosków o azyl złożonych w jednym z Państw Członkowskich Wspólnot Europejskich, Dublin, 15 czerwca 1990. Tekst Konwencji dostępny na stronie: http://www.senat.gov.pl/K5/dok/sejm/063/2641.pdf, (wejście z dnia 14.03.2009).
  Grupą TREVI ’92, Grupą ad hoc ds. Imigracji, Grupą MAG ’92, grupą roboczą ds. współpracy sądowej w ramach Europejskiej Współpracy Politycznej.
  A. Gruszczak, Historia współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych: od TREVI do Tampere [w:] Obszar wolności…, s. 18.
  Dokument dostępny w angielskiej wersji językowej, The Developing Immigration and Asylum Policies of the European Union. Adopted Conventions, Resolutions, Recommendations, Decisions and Conclusions, red. Elspeth Guild, Jan Niessen, The Hague – London – Boston 1996, s. 443 – 448. źródło: http://books.google.pl/books?id=_xigcFKAG4AC&pg=PA443&lpg=PA443&dq=&source=bl&ots=f_e8faAtqu&sig=u3b2XOfd9RL5uIBl5k8WUw3T-_o#PPA447,M1. 
  I. Oleksiewicz, Uchodźcy…, s. 154.
  I. Wróbel, Status prawny obywatela państwa trzeciego w Unii Europejskiej, Warszawa – Kraków 2007, s. 24.
 TUE, art. K. 1.
  M. Gondek, Harmonizacja prawa azylowego, „Z Obcej Ziemi”, nr 17/ 2002.
  Konwencja [Rady Europy] o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zmieniona Protokołem nr 11, Rzym, 4 listopada 1950 r. Dostępne w formie elektronicznej: http://coe.org.pl/files/286115680/file/ets_005.pdf (wejście z dnia 27.02.2009).
  TUE, art. K. 2 ust 1.
  Ibidem, art. K. 3.
  I. Wróbel, op. cit., s. 27 – 28.
Na omówionych zasadach przyjęte zostało wspomniane w rozdziale I niniejszej pracy Wspólne stanowisko z dnia 4 marca 1996…, Dz. Urz. L 63 z dnia 13.03.1996.
  I. Oleksiewicz, Uchodźcy…, s. 93
   TUE, Akt końcowy.
  Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, Amsterdam, 2 października 1997, źródło: http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/dat/11997E/htm/11997E.html#0173010078, (wejście z dnia 10.02.09).
  Zob. Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Prasy i Komunikacji Wolność, bezpieczeństwo i

sprawiedliwość dla wszystkich. Wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne z Unii Europejskiej, Luksemburg 2005.
  Traktat o Unii Europejskiej. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz, red. Z. Brodecki, wyd 2, Warszawa 2005, s. 262.
  Zob. Protocol integrating the Schengen acquis into the framework of the European Union, źródło: http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/dat/11997E/htm/11997E.html#0093010004, (wejście z dnia 10.02.09).
  Zob. Decyzja Rady z dnia 20 maja 1999 r. dotycząca definicji dorobku Schengen do celów określenia, zgodnie ze stosowanymi postanowieniami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej, podstawy prawnej dla każdego z postanowień lub decyzji stanowiących dorobek Schengen, Dz.U. L 176 z 10.7.1999, (dostępny w formie elektronicznej: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:19:01:31999D0435:PL:PDF, oraz: Sprostowanie do decyzji Rady 1999/435/WE z dnia 20 maja 1999 r. dotyczącej definicji dorobku Schengen do celów określenia, zgodnie ze stosownymi postanowieniami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską i Traktatu o Unii Europejskiej, podstawy prawnej dla każdego z postanowień lub decyzji stanowiących dorobek Schengen ( Dz.U. L 176 z 10.7.1999 ), Dz.U. L 217 z 22.8.2007, str. 48—48 (PL), ( http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:217:0048:0048:PL:PDF),
F. Jasiński, Plan działania w zakresie wdrażania acquis Schengen, „Wspólnoty Europejskie” nr 10(121) 2001, s. 51 – 53.
  Konwencja wyznaczająca państwo odpowiedzialne…, Dz. Urz. WE 1997, C 254/1.
 Ibidem, art. 3 ust 3.
  J. Barcz, E. Kawecka – Wyrzykowska, K. Michałowska – Gorywoda, op. cit, s. 50.
  TWE, Tytuł IV.
  TWE, art. 63.
Dz. U. L 31 z 06.02.2003, s. 18-25 (dostępne również w formie elektronicznej: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:19:06:32003L0009:PL:PDF).
  Dz. U. L 326 z 13.12.2005, s. 13-34 (dostępne również e formie elektronicznej: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:326:0013:0034:PL:PDF).
  Wszystkie akty prawne których podstawą prawną jest art. 63 TWE znajdują się na stronie: http://eur-lex.europa.eu/Result.do?idReq=10&page=1 (wejście z dnia 04.03.2009).
  Zob.  Protocol on the application of certain aspects of Article 7a of the Treaty establishing the European Community to the United Kingdom and to Ireland, Protocol on the position of the United Kingdom and Ireland, Protocol on the position of Denmark. [w:] aneks do TWE.
  Zob. M. Kowalski, Prawnomiędzynarodowe…, s. 97 – 99.
  Treaty of Nice, Dz. Urz. C 80 z 10 marca 2001, źródło: http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/dat/12001C/pdf/12001C_EN.pdf (wejście z dnia 04.03.09).
B. Kuźniak, A. Capik, Traktat Nicejski. Komentarz, Warszawa 2002, s.254.
  Traktat z Nicei, załącznik I, Deklaracja nr 23.
  Spotkanie Rady Europejskiej w Laeken, 14 – 15 grudnia 2001. Wnioski Prezydencji, „Monitor Integracji Europejskiej” tom II, nr 53/2002, s. 156. . Publikacja ta dostępna jest również w formie elektronicznej: http://www.ukie.gov.pl/HLP/mointintgr.nsf/ArchiveDocByLocation?Open&Count=-1&Expand=3.8.1#i3.8.1.
  The European Convention, The Secretariat, Final Report of Working Group X “Freedom, Security and Justice, CONV 426/02, Brussels, 2 December 2002, s. 4. żródło: 

http://register.consilium.eu.int/pdf/en/02/cv00/00426en2.pdf (wejście z dnia 02.05.09). 
  Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 18,  Dz. U. C 303 z 14 grudnia 2007. Dostępna w formie elektronicznej: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:303:SOM:PL:HTML
  Karta Podstawowych Praw Unii Europejskiej, tekst z objaśnieniami Sekretariatu Konwencji, wprow. i tł.: M. A. Nowicki, Kraków: Zakamycze 2001, s. 41.
  Por. E. Kawecka – Wyrzykowska, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej – Czy potrzebna?, „Wspólnoty Europejskie”, nr 6 (118) 2001, s. 8 – 11.
  Zob. T. Jurczyk, Analiza porównawcza przepisów Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej i Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, „Przegląd Legislacyjny”, nr 1/2008, s. 41 – 59.
  Stanowisko Rady Doradczej ds. Praw Człowieka przy Ministrze Spraw Zagranicznych [w:] Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, wprow. W. Bartoszewski, Warszawa 2001, s.64.
Zob. F. Jasiński, Agencja Praw Podstawowych UE: czy instytucjonalizacja Karty to rozwiązanie realne? [w:] 5 lat Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, red. A. Gubrynowicz, Warszawa 2006, s. 29 – 37, oraz J. Chrzanowska, F. Jasiński, I. Rudecka, Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej: ewolucja koncepcji, „Wspólnoty Europejskie” nr 4 (173) 2006, s. 3 – 7.
  Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, Dz. U. C 310 z 16 grudnia 2004, dostępny w formie elektronicznej: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2004:310:SOM:PL:HTML (wejście z dnia 17. 03. 09).
  Zob. Traktat Konstytucyjny, czyli jaka będzie przyszła Unia Europejska, wyd. 1, Warszawa 2004; 20 pytań Traktat Konstytucyjny, wyd. 1, Warszawa 2005. 
  Traktat z Lizbony, Dz. U. C 306 z 17 grudnia 2007. Dostępny w formie elektronicznej: http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=OJ:C:2007:306:SOM:PL:HTML (wejście z dnia 17.03.09).
  J. Barcz, Poznaj Traktat z Lizbony, Warszawa 2008.
  Wersje skonsolidowane Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
Dziennik Urzędowy C 115 z 9 maja 2008 r. źródło: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:PL:PDF (wejście z dnia 04.04.09).
  Art. 276 TFUE.
  Na mocy Traktatu Amsterdamskiego wizy, azyl, imigracja, współpraca sądowa w sprawach cywilnych i współpraca celna podlegały procedurom wspólnotowym a współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych współpracy międzyrządowej.
  Art. 4 ust j, TFUE.
  Art. 67 ust 1 TFUE.
  G. Gancarz, Zmiany dotyczące przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości zawarte w Traktacie z Lizbony, Biuletyn Analiz UKIE nr 20/2008, s. 169.
  Art. 79 ust 3 TFUE.
  Posiedzenie Rady Europejskiej w Tampere, 15 – 16 października 1999 r. Wnioski prezydencji,, „Monitor Integracji Europejskiej” tom I, nr 53/2002, s. 293.
  Związane to było z zasadą „bezpiecznych państw trzecich” (omówiona w rozdziale III), ponieważ prawo międzynarodowe nie dopuszcza nakładania jednostronnie zobowiązań na inne państwa UE postanowiło w myśl tej zasady zawierać specjalne umowy międzynarodowe z państwami, które uznane zostały za bezpieczne i do których uchodźcy mogliby zostać odesłani. [zob. R. Bierzanek, J. Symonides, Prawo międzynarodowe publiczne, wyd. V zmienione, Warszawa 1999, s. 96.].
  Spotkanie Rady Europejskiej w Sewilli, 21 – 22 czerwca 2002 r. Wnioski Prezydencji, „Monitor Integracji Europejskiej” tom II, nr 53/2002, s. 225.
  I. Oleksiewicz, Uchodźcy…, s. 149.
  Tzw. deportacje łańcuchowe.
  Art. 6 ust 1 TUE.(ze zmianami wprowadzonymi przez Traktat z Lizbony).
  Art. 73 TFUE.
  Art. 12 TUE.
  Art. 13 TUE.
  Art. 68 TFUE.
  A. Grzelak, Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, „Sprawy Międzynarodowe” nr 4/2007, s. 138 – 139.  Zob. J. Barcz, Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowiące Unię Europejską, stan obecny oraz teksty skonsolidowane w brzmieniu Traktatu z Lizbony, Wyd. 1, Warszawa 2008, s. 82.