W połowie grudnia 2009 r. dobiegł końca prowadzony od 1993 r. spór o regulacje handlu bananami między Unią Europejską a krajami latynoamerykańskimi (tzw. wojna bananowa). Trzy miesiące wcześniej, we wrześniu 2009 r. Komisja Europejska podsumowała dotychczasowe 10 lat strategicznego partnerstwa i sformułowała nowe wytyczne mające doprowadzić do zbliżenia z regionem Ameryki Łacińskiej. Jak wyglądało dotychczasowe „strategiczne partnerstwo”? Czy można spodziewać się nowej jakości we wzajemnych stosunkach?

Historię relacji państw europejskich z regionem Ameryki Łacińskiej charakteryzuje specyficzna dychotomia. Z jednej strony często podkreśla się wspólnotę kulturową (której wyrazem jest sama nazwa „Ameryka Łacińska”) oraz historyczną bliskość, z drugiej zaś, cieniem na wzajemnych stosunkach kładą się stulecia eksploatacji mieszkańców i zasobów regionu przez europejskie mocarstwa[1]. Wespół z ukształtowanym podziałem pracy stawiającym na przeciwnych biegunach rozwinięte państwa zachodniej Europy i rozwijające się dopiero kraje latynoamerykańskie, wytworzyło to specyficzne warunki dla wzajemnej współpracy. Ośrodki władzy na obu kontynentach zdawały sobie jednak sprawę z faktu, iż pragmatyzm wymagał przełamania barier i nawiązania bliższych relacji, każda ze stron bowiem do stabilnego i zdrowego rozwoju potrzebowała tej drugiej.

W początkach istnienia Wspólnot Europejskich sytuacja wewnętrzna i międzynarodowa nie sprzyjała zbliżeniu z krajami latynoamerykańskimi[2]. Od lat 60. XX w. zaczęło się to powoli zmieniać, czego dowodem było ogłoszenie przez Europejską Wspólnotę Gospodarczą roku 1971 rokiem Ameryki Łacińskiej i opracowanie wówczas pierwszych form stałej współpracy. Istotnego impulsu dla rozwoju wzajemnych stosunków dało przyjęcie do Wspólnot Europejskich w 1986 r. Hiszpanii i Portugalii, które stały się głównymi orędownikami zbliżenia z krajami latynoamerykańskimi. Prawdziwy przełom przyniosła jednak dopiero ostatnia dekada XX w. Koniec zimnej wojny, demokratyzacja i przemiany gospodarcze w Ameryce Łacińskiej oraz ustanowienie Unii Europejskiej (traktat z Maastricht) stworzyły nowe warunki dla intensyfikacji dialogu.

Lata 90. – ku strategicznemu partnerstwu

W październiku 1994 r. Rada Unii Europejskiej ds. Ogólnych sformułowała nowe zasady polityki wobec regionu Ameryki Łacińskiej i Karaibów, a dwa miesiące później zaakceptowała je Rada Europejska (9-10 grudnia, posiedzenie w Essen). Zgodnie z jej literą Unia Europejska miała dostosowywać swe działania i rozwijać relacje w dopasowaniu do specyfiki danego partnera latynoamerykańskiego. Jako najważniejszych z nich uznano Mercosur, Grupę z Rio, kraje Ameryki Środkowej oraz Chile i Meksyk. We współpracy z Mercosurem na pierwszy plan wysunięto rzecz jasna kwestie gospodarcze, z krajami andyjskimi wzmocnienie instytucji państwowych i walkę z narkohandlem, relacje z państwami środkowoamerykańskimi zdominowała kwestia demokratyzacji i integracji regionalnej, z Chile i Meksykiem natomiast instytucjonalizacja wzajemnej współpracy w postaci umowy partnerskiej[3].

W następstwie podjętych ustaleń zbliżenie z krajami Ameryki Łacińskiej nabrało tempa: w grudniu 1995 r. podpisano układ ramowy o współpracy Unii Europejskiej z Mercosur, w czerwcu 1996 r. ramowe porozumienie o współpracy z Chile, w grudniu 1997 r. porozumienie o stowarzyszeniu z Meksykiem[4]. Dwa lata później miało miejsce wydarzenie przełomowe w rozwoju wzajemnych relacji.

W dniach 28-29 czerwca 1999 r. w Rio de Janeiro odbył się pierwszy szczyt Unii Europejskiej oraz krajów Ameryki Łacińskiej i Karaibów, w którym uczestniczyli przedstawiciele 47 państw. Jego efektem było proklamowanie partnerstwa strategicznego, które miało być realizowane w trzech wymiarach: 1) politycznym (m.in. wspieranie integracji na kontynentach amerykańskich, poparcie dla idei multilateralizmu w systemie międzynarodowym); 2) ekonomicznym (regulacja wymiany handlowej, inwestycje); 3) społeczno-kulturalno-technologicznym[5]. Począwszy od tego momentu szczyty Unia Europejska–Ameryka Łacińska i Karaiby, w których biorą udział głowy państw i szefowie rządów, odbywają się co dwa lata: Madryt 2002 r., Guadalajara 2004 r., Wiedeń 2006 r., Lima 2008 r. Kolejny odbędzie się w maju 2010 r. w Madrycie.

U podłoża owego zwiększonego zaangażowania Unii Europejskiej w regionie leżały świadome decyzje mające z jednej strony „…przeciwdziałać całkowitemu zdominowaniu politycznemu i gospodarczemu państw regionu przez Stany Zjednoczone [w latach 90. prowadzące ofensywę strategiczną w krajach na południe od Rio Grande – przy. autora], z drugiej, zabezpieczyć interesy gospodarcze i polityczne UE w Ameryce Łacińskiej”[6]. Naturalnym partnerem, nieodzownym do osiągnięcia tego celu był przede wszystkim Mercosur, najważniejsze ugrupowanie w regionie, jednoczące dwie najpotężniejsze gospodarki - Brazylię i Argentynę (oraz Urugwaj, Paragwaj[7]), stanowiące jeden z największych rynków na świecie. Mercosur posiada ponadto umowy stowarzyszeniowe z pięcioma innymi krajami południowoamerykańskimi: Chile, Boliwia, Peru, Ekwador, Kolumbia (korzystają one ze strefy wolnego handlu, ale nie tworzą już unii celnej). Wpłynęło to na tak duże zainteresowanie UE nawiązaniem bliskich relacji z tym ugrupowaniem. Podobnie sytuacja prezentowała się w przypadku Meksyku i Chile, najsilniejszych poza Mercosurem gospodarek w regionie, z którymi Unia nawiązała szczególnie bliskie stosunki. W obu tych przypadkach doszedł jeszcze jeden czynnik – rynek amerykański. Meksyk jest członkiem NAFTA, a Chile posiada umowę o wolnym handlu z USA. Z jednej strony Unia Europejska dostrzegała w tym szanse na zyskanie cennych pośredników w dotarciu na rynek Stanów Zjednoczonych, a z drugiej, aby skutecznie rywalizować z uprzywilejowanymi na tych rynkach towarami amerykańskimi musiała nawiązać z nimi bliższe relacje gospodarcze[8].

Państwa latynoamerykańskie również upatrywały korzyści w nawiązaniu bliskich relacji z UE. Po pierwsze, Unia to największy rynek na świecie, co stwarza ogromne możliwości dla eksportu z regionu Ameryki Łacińskiej. Po drugie, od lat UE jest największym inwestorem w regionie, dystansując na tym polu Stany Zjednoczone. Po trzecie, była jednym z najważniejszych elementów w procesie uniezależniania się regionu od wpływów Waszyngtonu – tak gospodarczych, jak i politycznych. Oprócz pogłębiania relacji ekonomicznych istotne dla obu stron było rozwijanie dialogu politycznego. Celem współpracy na tej płaszczyźnie jest zacieśnianie wzajemnych stosunków, promowanie w Ameryce Łacińskiej wzorców demokratycznego państwa (poszanowanie praw człowieka, pluralizm polityczny, rządy prawa), koordynacja programów partnerskich i pomocowych dla regionu. Ponadto, Unia upatruje w krajach latynoamerykańskich szans pośredniego zaistnienia w organizacjach regionalnych, których sama nie jest członkiem, m.in. APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation), ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración), FEALAC (Forum of East Asia-Latin America Cooperation).

Platformy rozwoju relacji

Relacje między Unią Europejską a Ameryką Łacińską rozwijane są na trzech poziomach: 1) poprzez spotkania i porozumienia z poszczególnymi krajami regionu; 2) kontakty między Unią a poszczególnymi latynoamerykańskimi organizacjami subregionalnymi; 3) współpracę międzyregionalną, w której z jednej strony uczestniczy UE, a z drugiej wszystkie państwa Ameryki Południowej, Środkowej i Karaibów.

Najbliższe formalne relacje bilateralne łączą Unię z Meksykiem i Chile. W 1997 r. zawarto z Meksykiem umowę o stowarzyszeniu, która weszła w życie trzy lata później. W 2008 r. zaś powstał projekt porozumienia o strategicznym partnerstwie UE i Meksyku. Również z Chile zawarto umowę o stowarzyszeniu (w 2002 r.), która weszła w życie w 2005 r. Zarówno Meksyk, jak i Chile posiadają z Unią porozumienia o strefie wolnego handlu, działające od – odpowiednio 2000 r. i 2003 r. Do grona tych dwóch państw w ostatnim czasie dołącza również Brazylia, której 2007 r. Komisja Europejska zaproponowała umowę o strategicznym partnerstwie. To również Meksyk, Chile oraz przede wszystkim Brazylia - obok innych krajów Mercosuru, Kolumbii, Wenezueli i Peru - stanowią trzon współpracy gospodarczej regionu z Unią Europejską.

Na płaszczyźnie multilateralnej najważniejszym instrumentem rozwoju kooperacji, a zarazem najbardziej istotnym forum współpracy międzyregionalnej są cykliczne spotkania szefów rządów i państw, czyli wspomniane wyżej szczyty Unia Europejska-Ameryka Łacińska i Karaiby. W równie szerokim gronie realizowany jest dialog na szczeblu parlamentarnym (Parlament Europejski prowadzi stałą współpracę z Parlamentem Latynoamerykańskim)[9]. Z pozostałych multilateralnych platform współpracy obejmującej cały region Ameryki Łacińskiej warto wymienić Organizację Państw Amerykańskich (gdzie Unia posiada status obserwatora), Organizację Państw Iberoamerykańskich (grupującą oprócz krajów latynoamerykańskich także m.in. Hiszpanię i Portugalię) czy Comisión Económica para América Latina y el Caribe (której członkami stowarzyszonymi jest 7 krajów Unii)[10].

W wymiarze subregionalnym Bruksela utrzymuje bliskie relacje z wieloma organizacjami oraz grupami państw Ameryki Łacińskiej, przede wszystkim z Mercosurem, Wspólnotą Andyjską, Grupą z Rio i krajami Ameryki Środkowej. Zawarty w 1995 r. układ ramowy o współpracy Unii Europejskiej z Mercosurem wszedł w życie w 1999 r. Od 2000 r. toczyły się negocjacje w sprawie stowarzyszenia oparte o trzy filary: dialog polityczny, ogólna współpraca i wspólna strefa wolnego handlu. Wobec licznych trudności związanych zwłaszcza z regulacjami wzajemnego handlu w 2004 r. negocjacje zostały zawieszone[11]. Choć dialog dotyczący wymiaru gospodarczego trwa w impasie, rozmowy na płaszczyźnie politycznej są kontynuowane. Na szczycie Unia Europejska-Ameryka Łacińska i Karaiby w Limie w 2008 r. dodano trzy nowe płaszczyzny rozwijania współpracy: nauka i technologia, infrastruktura oraz energia odnawialna[12]. Bruksela jest ponadto największym źródłem funduszy pomocowych dla Mercosuru. W budżecie na lata 2007-2013 przeznaczyła na ten cel 50 milionów Euro. Fundusze te nastawione są na realizację trzech priorytetów: wzmocnienie instytucjonalne Mercosuru, przygotowanie Mercosuru na wdrożenie umowy stowarzyszeniowej, wzmacnianie roli społeczeństw krajów Mercosuru w integracji regionalnej[13].

Współpraca ze Wspólnotą Andyjską sięga jeszcze lat 80. XX w., obecny jej kształt wytyczyła jednak podpisana przez obie strony w 1996 r. deklaracja rzymska[14]. W 2003 r. zawarto Umowę o Politycznym Dialogu i Kooperacji, która miała się stać podstawą rozwoju wzajemnych relacji[15]. W drugiej połowie 2008 r. rozmowy zostały jednak zerwane. Ustalono wówczas, że negocjacje w wymiarze współpracy i politycznego dialogu będą kontynuowane w formie Unia Europejska-Wspólnota Andyjska, a na płaszczyźnie gospodarczej będą prowadzone między Unią a chętnymi państwami-członkami Wspólnoty. Tylko trzy kraje biorą udział w tej drugiej części rozmów: Ekwador, Kolumbia i Peru[16]. W budżecie na okres 2007-2013 Bruksela przeznaczyła 714 milionów Euro funduszy pomocowych dla krajów Wspólnoty Andyjskiej[17].

Dialog Unii z Grupą z Rio nabrał instytucjonalnej formy w 1990 r. Od tej pory co dwa lata organizowane są wspólne szczyty przedstawicieli wszystkich państw na szczeblu ministerialnym. Do pierwszego szczytu Unii Europejskiej oraz krajów Ameryki Łacińskiej i Karaibów (Rio, 1999 r.) spotkania te były najważniejszą płaszczyzną współpracy politycznej oraz w zakresie bezpieczeństwa, zwalczania narkohandlu czy ochrony praw człowieka[18]. Od tego czasu szczyty Unia Europejska-Grupa z Rio oraz Unia Europejska-Ameryka Łacińska i Karaiby organizowane są naprzemiennie co dwa lata. Ostatni szczyt z Grupą z Rio miał miejsce w maju 2009 r., a przedmiotem jego prac były  przede wszystkim odnawialne źródła energii oraz zwalczanie skutków kryzysu finansowego[19].

W 1984 r. uformował się tzw. Dialog z San José, którego celem było wypracowanie rozwiązań dla konfliktów zbrojnych w krajach Ameryki Środkowej. Kraje i Wspólnoty Europejskie były od początku aktywnymi członkami tego procesu. Dialog z San José stał się w ten sposób fundamentem rozwoju wzajemnych relacji, a Unia Europejska przez swe działania w ciągu ostatnich 25 lat przyczyniła się do poprawy bezpieczeństwa, rozwoju oraz demokratyzacji w tym regionie. Obecnie, jak czytamy na witrynie internetowej Komisji Europejskiej, „UE i 6 krajów Ameryki Środkowej (Gwatemala, Honduras, Kostaryka, Nikaragua, Panama i Salwador) cieszą się wszechstronną współpracą niosącą ze sobą dialog polityczny, kooperację oraz preferencyjne warunki handlowe”[20]. Na jednym z corocznych spotkań, w 2003 r. podpisano Umowę o Politycznym Dialogu i Współpracy[21], nad którą rozmowy rozpoczęły się w 2007 r. Po 7 rundach negocjacji w lipcu 2009 r. negocjacje zostały zawieszone z powodu zamachu stanu i kryzysu w Hondurasie. W budżecie na okres 2007-2013 Bruksela przeznaczyła 840 milionów Euro na pomoc rozwojową dla krajów regionu[22].

Poruszając się w tym obszarze zagadnienia należy wspomnieć jeszcze o relacjach Brukseli z państwami Karaibskimi. Jeszcze na początku drugiej połowy XX w. Karaiby podlegały całkowicie poszczególnym państwom europejskim (Wielka Brytania, Francja, Holandia), od lat 60. jednak region dokonuje procesu dekolonizacji[23]. Unia Europejska nie prowadzi jednolitej polityki wobec państw karaibskich, poszczególni jej członkowie kierując się partykularnymi interesami nie są w stanie wypracować wspólnego stanowiska i form działania. Jak zauważa Marcin Komosa, „za jedyną formę wspólnej polityki karaibskiej należy uznać porozumienia Unii Europejskiej z państwami grupy AKP [Afryka, Karaiby, Pacyfik – przyp. Autora] (…), do której należą państwa karaibskie”[24]. Nie zmienia to jednak faktu, iż więzy gospodarcze krajów europejskich z regionem pozostają silne. Podkreślić należy specyfikę relacji Unii z Kubą, gdzie z jednej strony widoczne są próby nawiązania przez Brukselę bliższych więzów gospodarczych z Hawaną, a z drugiej, dochodzi do konfliktów na tle łamania praw człowieka przez reżim braci Castro.

Dialog polityczny

Choć współpraca między Unią Europejską a Ameryką Łacińską jest wielowymiarowa, można wydzielić trzy główne i zdecydowanie przodujące płaszczyzny kooperacji: dialog polityczny, relacje gospodarcze oraz programy pomocowo-rozwojowe[25]. Relacje polityczne koncentrują się na stwarzaniu warunków dla rozwoju wzajemnych powiązań, na promocji demokracji, rządów prawa, praw człowieka i społeczeństwa obywatelskiego. Dzięki stworzonym instrumentom i zróżnicowanym platformom współpracy stosunki te mają szansę się pogłębiać.

W 2005 r. Komisja Europejska określiła podstawowe cele i strategie pogłębiania wzajemnej współpracy w dokumencie A stronger partnership between the European Union and Latin America[26]. Za kluczowe uznano w nim intensyfikację dialogu politycznego, stworzenie przyjaznych warunków dla handlu i inwestycji, wspólną pracę nad rozwojem i bezpieczeństwem, wzmacnianie wzajemnego zrozumienia i efektywniejszą kooperację. Jest to jednakże trudny dialog, obfitujący w różnego rodzaju napięcia i niespełniający uzgodnionych założeń. Dobrym tego przykładem był szczyt Unia Europejska-Ameryka Łacińska i Karaiby w Wiedniu 2006 r., który pomimo podpisania wspólnej deklaracji o chęci pogłębiania współpracy, zakończył się w chłodnej atmosferze. Wpływ miała na to sytuacja wewnętrzna każdej ze stron: z jednej strony Unia znalazła się na rozdrożu po odrzuceniu przez Francję i Holandię traktatu konstytucyjnego (maj-czerwiec 2005 r.); z drugiej Wenezuela opuściła Wspólnotę Andyjską (kwiecień 2006 r.), a Mercosur był dławiony przez podziały wewnętrzne. Dodatkowo nacjonalizacja przemysłu gazowego w Boliwii (maj 2006 r.) przysporzyła napięć między rządem Evo Moralesa, a kilkoma krajami europejskimi posiadającymi znaczne tam udziały. W efekcie szczyt z Wiednia potwierdził tezę, że spotkania te charakteryzują się dużą dozą deklaracji i intencji, które jednak nie znajdują przełożenia na konkretne działania[27].

Mimo takich przeszkód, w kolejnych latach wzajemny dialog się rozwijał: w maju 2007 r. Komisja Europejska zaproponowała Brazylii strategiczne partnerstwo[28], czego bezpośrednim następstwem był pierwszy szczyt UE-Brazylia w Lizbonie w lipcu 2007 r.; w 2008 r. analogiczne porozumienie Unia zaproponowała Meksykowi[29]. Kolejny szczyt Unia Europejska-Ameryka Łacińska i Karaiby, w Limie w 2008 r. odbywał się już w nieco lepszej atmosferze niż poprzedni i m.in. poszerzył dotychczasowe spektrum współpracy o kwestie ekologiczne (program EUrocLIMA)[30].