Rozwiązanie „zamrożonych konfliktów” – jeden z elementów współpracy regionalnej w ramach Synergii czarnomorskiej – nie przyniosło jeszcze Unii powodów do dumy. Czy pozostałe sektory współpracy skazane są na podobne niepowodzenie?

Założenia

Projekt Synergii czarnomorskiej został przedstawiony w kwietniu 2007 r. jako nowa płaszczyzna polityki zagranicznej Unii Europejskiej. Podstawowym założeniem była koordynacja dotychczasowych działań Wspólnoty w basenie Morza Czarnego, włączając w to działające do tej pory programy regionalne oraz dwustronne porozumienia z poszczególnymi państwami. Kraje objęte programem geograficznie przynależą do regionu – Ukraina, Rosja, Gruzja, Turcja, Bułgaria i Rumunia – lub są z nim związane kulturowo – Armenia, Azerbejdżan, Grecja i Mołdawia. Już samo wyliczenie wskazuje na pierwszą trudność realizacji jakichkolwiek celów Synergii. Trzy z nich są członkami Unii, Turcja objęta procesem akcesyjnym (choć powolnie postępującym), większość współpracuje w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, zaś Rosja występuje jako strategiczny partner. Podziałów można dokonywać także m.in. pod względem historycznym (np. Turcja-Armenia) lub sporów terytorialnych (np. Ukraina-Rosja czy Armenia-Azerbejdżan). Dodatkowym czynnikiem różnicującym jest kultura i religia.

Inicjatywa regionalna - działania lokalne

Raport Komisji Europejskiej opublikowany ponad rok od czasu ogłoszenia Inicjatywy – w czerwcu 2008 r. – nie daje Unii powodów do dumy. Porównując oba dokumenty trudno oprzeć się wrażeniu, że realizacja założonej polityki nadal pozostaje w sferze planów. Zdecydowanie najwięcej udało się dokonać w sektorach „o mniejszym znaczeniu politycznym”, jak ekologia czy edukacja. Dziedziną, która pokazuje sposób realizacji celów synergii jest m.in. polityka morska, w ramach której wprowadzono przepisy dotyczące połowów ryb oraz rozpoczęto prace nad stworzeniem systemu nadzoru morskiego. Podstawowym problemem jest fakt, że tylko kraje członkowskie – Rumunia, Bułgaria – zostały nimi objęte. Raport nie wspomina nawet o „potwierdzeniu chęci współpracy” przez inne kraje czarnomorskie.

W pozostałych obszarach UE też nie może poszczycić się spektakularnymi osiągnięciami, bądź jakimikolwiek osiągnięciami. Oczywiście odnosi się to jedynie do inicjatyw obejmujących cały region, jak transport czy kwestie bezpieczeństwa, gdzie wspomina się o planowaniu wprowadzenia w życie jeszcze niesprecyzowanych projektów. W ramach bilateralnej współpracy z częścią krajów zauważa się postępy na polu energetyki czy demokratyzacji. Przede wszystkim jest to Ukraina, Gruzja, Turcja, których jednym z założeń polityki zagranicznej jest udział w inicjatywach UE. Rosja czy Armenia nie są aż tak optymistycznie nastawione w stosunku do tych projektów, co widać już po roku istnienia Synergii i raczej stanowi zbytniego zaskoczenia. Po części do tej grupy państw można zaliczyć Azerbejdżan, który w zdecydowanie mniejszym stopniu współpracuje z Unią w wymiarze polityczno-społecznym, jednak jest zainteresowany sektorami energetyki czy transportu, czego przykładem są ropociąg Baku-Tbilisi-Ceyhan, gazociąg Baku-Tbilisi-Erzurum i kolej Baku-Tbilisi-Kars.

Jednym z przykładów sukcesów tylko pozornie regionalnych jest współpraca transgraniczna, w ramach której jesienią 2008r. planowane jest rozpoczęcie wspólnego programu Rumunii, Mołdawii oraz Ukrainy. Należy pamiętać, że ten fragment północno-zachodniego wybrzeża Morza Czarnego stanowi jedynie małą część nieuregulowanych kwestii granicznych. Jako przykład można podać rosyjsko-ukraińskie spory dotyczące Krymu oraz brak uregulowania kwestii granicy gruzińsko – rosyjskiej wziązanej z istnieniem separatystycznego parapaństwa – Abchazji – militarnie, politycznie i gospodarczo wspieranej przez Moskwę. Jednak w tym zakresie trudno zauważyć zdecydowane działania Brukseli.

Sferę tzw. „zamrożonych konfliktów” należy uznać za kolejną porażkę inicjatywy czarnomorskiej. Jak podano w raporcie, „położono nacisk na budowę stabilizacji, także w szerszym regionalnym kontekście” oraz stworzono programy, których celem jest wznowienie rozmów pomiędzy stronami. W przypadku Naddniestrza (Mołdawia) faktycznie doszło wiosną 2008r . do ponownego rozpoczęcia negocjacji, w których mediatorem była także Unia Europejska, razem z Rosją oraz Ukrainą. Jednak zdecydowaną różnicą w porównaniu z konfliktami w Gruzji i Azerbejdżanie jest fakt, że Kiszyniów w większym stopniu zgadza się na moskiewskie projekty, zaś sam Kreml nie przejawia zainteresowania w utrzymywaniu Naddniestrza. W przypadku azersko-armeńskiego sporu o Górny Karabach Unia jako instytucja nawet nie uczestniczy w mediacjach. W odniesieniu do separatyzmu w Gruzji (Abchazja, Południowa Osetia) Unia jest nadal mniej widoczna w porównaniu z USA, a sytuacja jest daleka od stabilnej.

Przyczyny braku sukcesów

Analizując Inicjatywę można odnieść wrażenie, że jedną z przyczyn niskiej efektywności jest po części małe zainteresowanie Brukseli tym obszarem. Przekłada się to także na stopień jej finansowania. Wprawdzie w raporcie wymieniane są miliony euro, jakie zostały przeznaczone na rozwój zarówno poszczególnych krajów jak i całego regionu, jednak porównując to z sumami wydzielonymi m.in. dla krajów śródziemnomorskich, Morze Czarne wypada jak „ubogi krewny”. Należy się jednak zastanowić, czy efektywna współpraca regionalna pomiędzy wszystkimi państwami jest w ogóle możliwa. Przykłady takich działań, jeszcze bez udziału UE, widać już od 1992 r., kiedy z inicjatywy Turcji utworzono Organizację Współpracy Gospodarczej Państw Morza Czarnego (BSEC), która nie odniosła szczególnych sukcesów. Na przestrzeni ostatnich 16 lat można wymienić wiele podobnych projektów (w części z ich UE ma status obserwatora), w tym ostatni – Forum Czarnomorskie powstałe z inicjatywy Rumunii. Jednak te, które faktycznie działają, zrzeszają jednie kilka państw czarnomorskich, głównie zainteresowanych współpracą z Brukselą. Co więcej, efektywność pracy podnosi brak członkostwa Rosji.

Również z tym związane jest kolejne wyzwanie, któremu Unia na razie nie jest w stanie sprostać. Morze Czarne stanowi obszar wspólnego sąsiedztwa z Moskwą, co w tym przypadku nie oznacza wspólnej pracy na rzecz poprawy dobrobytu obywateli krajów regionu, lecz polityczno-gospodarczą walkę o strefy wpływów. Zdecydowanie nie przemawia na korzyść Brukseli również fakt, że staje się nowym graczem w regionie, historycznie będącym areną bojów o dominację pomiędzy Turcją i Rosją. Dodatkowo nie ma pomysłu – bądź nie chce go mieć – jak przewagę przeciwnika zmniejszyć.

Większa efektywność za parę lat?

W zaleceniach Komisji na kolejne lata pracy w ramach Inicjatywy czarnomorskiej zauważa się jednak pewną zmianę – nastawienie na współpracę sektorową, dzięki czemu tworzone projekty mogą być w mniejszym stopniu uzależnione od wszystkich państw. Bez wątpienia tak tworzone plany mają większą szansę na realizację pod warunkiem, że dotyczą kwestii wolności słowa, demokratyzacji, współpracy transgranicznej czy liberalizacji handlu. Jednak wymienione problemy zostały już uregulowane w bilateralnych porozumieniach z poszczególnymi krajami regionu. W odniesieniu do zagadnień, które powinny być sztandarowymi Synergii, jak transport, energetyka, rybołówstwo czy polityka morska nie wskazano żadnych sposobów zwiększenia efektywności poza zaleceniem, by cele były „miarodajne”. Problem zaś nie polega na tym, że nie ma jak, lecz nie ma czego mierzyć.