Mimo rozpoczęcia w zeszłym tygodniu oficjalnych negocjacji członkowskich, losy Islandii w UE są wciąż niepewne. Ze względu na szereg kwestii spornych oraz słabnące poparcie dla akcesji pośród opinii publicznej i polityków na Wyspie, istnieje groźba zerwania rozmów lub odrzucenia decyzji o wejściu do UE w krajowym referendum.

Pod względem ekonomicznym, możliwe jest wypracowanie kompromisu korzystnego dla obydwu stron. Jednakże ostateczna decyzja o skonsumowaniu tego związku zależeć będzie od tego, na ile Islandczycy będą identyfikować się z UE, i to w momencie, gdy ta nie jest w najlepszej formie.

Bilans zysków i strat
Wbrew pozorom, akcesja Islandii miałaby z punktu widzenia UE więcej niż tylko symboliczne znaczenie. Owszem, licząca 320 tys. mieszkańców wyspa stałaby się najmniejszym członkiem Wspólnoty. Jest też prawdą, że kulturowo, gospodarczo i politycznie i tak przynależy do Europy od dawna: jako członek Europejskiego Obszaru Gospodarczego, strefy Schengen, NATO. Dwie trzecie islandzkiego prawa są zbieżne z ustawodawstwem unijnym. Trzy czwarte miejscowego eksportu trafiają do UE, skąd pochodzi ponad 50% islandzkiego importu. Mogłoby się wydawać, że najważniejszą korzyścią dla UE z przyjęcia Islandii byłoby załatanie jednej z kilku dziur na mapie Wspólnoty: Europa stałaby się jeszcze bardziej zjednoczona, a kto wie, może w ślad za Islandczykami poszliby w końcu ich kuzyni z Norwegii, którzy do tej pory dwukrotnie, w 1972 i 1994, odrzucili w referendum wizję członkostwa? Tym niemniej, przyjęcie Islandii do UE miałoby także ważne znaczenie strategiczne, związane z topniejącymi lodowcami Arktyki, pod którymi prawdopodobnie kryją się olbrzymie pokłady ropy naftowej i gazu ziemnego. Przyczyniłoby się też do konsolidacji projektu europejskiego, wzmacniając tym samym tożsamość europejską i pozycję Europy w świecie.

Z perspektywy Islandii, ekonomiczny bilans zysków i strat jest, jak na razie, niejednoznaczny. Wiele zależeć będzie od ostatecznego wyniku negocjacji w najbardziej drażliwych obszarach. Kompromis jest możliwy, a jego sprawne wypracowanie byłoby pomocne w pozyskaniu miejscowej opinii publicznej. Tym niemniej, nawet to może nie wystarczyć, jeśli wpierw Islandczycy sami nie przekonają się do tego, że chcą przypieczętować swój związek z szerszą wspólnotą europejską. Do tej pory, dyskusja na temat wejścia Islandii do UE z pozoru ograniczała się do kwestii ekonomicznych, ale przez cały czas była niesiona w jedną lub drugą stroną czynnikami natury symbolicznej.

Przed kryzysem finansowym, który Islandczycy dotkliwie doświadczyli, na Wyspie nie dyskutowano o członkostwie. Dopiero szok gospodarczy pobudził myślenie o trwalszym związaniu się ze Wspólnotą Europejską, z czym wiązano nadzieje na większe bezpieczeństwo w przyszłości. Co ciekawe, przeważały argumenty natury ekonomicznej. Liczono na unijną pomoc w trudnym momencie, większą stabilność długookresową, członkostwo łączono też z perspektywą przyjęcia euro. Według Instytutu Gallupa, w połowie 2009 r. ponad 60% Islandczyków popierało rozpoczęcie negocjacji.

Dziś taka sama liczba mieszkańców Wyspy opowiada się za wycofaniem z negocjacji. Co wydarzyło się w międzyczasie? Po pierwsze, wzrosła świadomość zagrożeń, jakie mogą wiązać się z członkostwem. Islandczycy nie chcą otworzyć swoich obszarów połowowych dla rybaków z UE, obawiając się, że nadwyrężyłoby to zrównoważoną gospodarkę zasobami, z której są dumni. Nie chcą też rezygnować z komercyjnego połowu wielorybów, który w UE jest zakazany. Po drugie, awantura wokół islandzkiego banku internetowego Icesave nadwątliła euroentuzjazm mieszkańców Wyspy. Po ubiegłorocznym upadku banku, rządy Holandii i Wielkiej Brytanii wypłaciły odszkodowanie swoim obywatelom, którzy trzymali w nim oszczędności. Teraz oba kraje uzależniają poparcie dla członkostwa Islandii od spłaty długu. Islandzki rząd najpierw się na to zgodził, ale później rozpisał referendum, w którym Wyspiarze sprzeciwili się temu rozwiązaniu. Policzono, że rozłożona na 15 lat spłata 3,8 mld EUR kosztowałaby każdego obywatela 45 tys. EUR. Co jednak najważniejsze (po trzecie), nastroje pokryzysowe uspokoiły się, a Islandczycy zaczęli ponownie rozważać plusy i minusy wejścia do UE. Bo co tak naprawdę „mieliby” z członkostwa? Formalnie skończyliby z tzw. „faks-demokracją”, czyli automatycznym przyjmowaniem ustawodawstwa unijnego bez wpływania na jego kształt. Ale czy faktycznie zyskaliby wpływ na prawo wspólnotowe, zwłaszcza w obliczu spadku znaczenia małych krajów członkowskich po wejściu w życie Traktatu z Lizbony? Zyskaliby dostęp do europejskich funduszy, mogliby też liczyć na zagraniczne inwestycje w związku z uwolnieniem przepływu kapitału, ale czy warto płacić za to cenę w postaci ustępstw w obszarach o kluczowym znaczeniu dla mieszkańców Wyspy?

Ze względu na bezpośrednie przełożenie na dyskurs wokół plusów i minusów z członkostwa, negocjacje członkowskie nabierają szczególnego znaczenia. Co prawda, w przypadku niemal każdego kandydata do członkostwa pojawiają się kwestie sporne. W wypadku Islandii sprawa wymaga jednak dodatkowej delikatności ze względu na słabnące poparcie dla pomysłu wejścia do UE wśród mieszkańców Wyspy, od których opinii islandzki rząd uzależnia ostateczną decyzję.

Ekonomiczne win-win
Prawdopodobnie najłatwiej byłoby osiągnąć kompromis w kwestii połowu wielorybów. Unia wielokrotnie godziła się na ustępstwa uzasadnione czynnikami kulturowymi, np. w przypadku hiszpańskiej korridy. Mogłaby co najwyżej wymóc ograniczenie liczby odławianych ssaków lub pozwolić na ich połów w okresie przejściowym. Trudno wyobrazić sobie, aby unijni negocjatorzy byli w tej kwestii nieustępliwi. Wieloryby raczej nie zablokują Islandczykom drzwi do UE.

O porozumienie w tym obszarze byłoby tym łatwiej, gdyby UE przyjęła propozycję Ministra Spraw Zagranicznych Islandii w sprawie rybołówstwa. Zaproponował on utworzenie „obszaru specjalnego zarządzania”, co pozwalałoby Islandczykom utrzymać kontrolę nad swoimi obszarami połowowymi. Stefan Fule, unijny Komisarz ds. Rozszerzenia, nie zakwestionował tego rozwiązania, zaznaczył jednak, że najpewniej musiałoby ono być ograniczone czasowo. Niektórzy alarmują, że Islandczyków nawet taki kompromis nie zadowoli: gdyby weszli do Unii, wówczas, z uwagi na uwolnienie przepływu kapitału, możliwe stałoby się przejęcie miejscowych producentów przez zagranicznych inwestorów, którzy niekoniecznie musieliby prowadzić zrównoważoną gospodarkę zasobami. Tym niemniej, Islandia mogłaby zabiegać o to, aby w ramach „obszaru specjalnego zarządzania” obowiązywały specjalne reguły. Warto też pamiętać o tym, że będąc w UE Islandia zyskałaby wpływ na kształt unijnej polityki rybołówstwa i mogłaby zabiegać o rozsądniejsze gospodarowanie zasobami w całej Unii.

Najtrudniejszy do rozwiązania może okazać się spór z Wielką Brytanią i Holandią o spłatę długu po banku Icesave – mimo tego, że i rząd Islandii, i urzędnicy unijni przedstawiają ten problem jako niezwiązany z procesem akcesyjnym, mający naturę dwustronną.  Kompromis w tej sprawie musi zostać wypracowany możliwie szybko, aby usatysfakcjonować opinię publiczną. Przeciągające się wokół tej kwestii targi będą stanowiły wyłącznie pożywkę dla islandzkich eurosceptyków.

Polityczne see-saw
Zmienne nastroje Islandczyków w sprawie wejścia do UE można łatwo zrozumieć, jeśli umieści się je w kontekście nie do końca jednoznacznych korzyści takiego przedsięwzięcia oraz ekonomicznej i politycznej niestabilności samej Unii. W tej perspektywie, rozpoczęte negocjacje akcesyjne są istotne nie tylko dla przyszłości Islandii, lecz także dla europejskiego projektu. Islandczyków zmuszają do odpowiedzi na pytanie, na ile identyfikują się z Europą. Ta odpowiedź będzie jednak równie istotna dla dalszego rozwoju Unii. Nawet gdyby negocjacje zakończyły się korzystnym dla Islandii kompromisem, istnieje prawdopodobieństwo, że Wyspiarze –idąc w ślad za norweskimi kuzynami- powiedzą Unii „nie” po to, by utwierdzić się w swojej niezależności i odrębności. Natomiast ewentualne „tak” dla akcesji nie tylko cementowałoby ich europejską tożsamość, ale też byłoby wyrazem wiary w UE.

Za tym drugim scenariuszem wydaje się przemawiać fakt, że w momencie kryzysu Islandczycy automatycznie zwrócili się ku Europie. Jednakże podtrzymanie tej relacji wymagać będzie rozważnej i delikatnej postawy obydwu stron podczas rozmów na temat członkostwa: zarówno proeuropejskich islandzkich Socjaldemokratów, jak unijnych negocjatorów. Dobrze się stało, że negocjacje uruchomione zostały ledwie rok po złożeniu kandydatury przez Islandię. Teraz należy, po pierwsze, jak najszybciej załagodzić spór między Islandią a Wielką Brytanią i Holandią. Po drugie, trzeba znaleźć kompromisowe rozwiązania w obszarach rybołówstwa, przepływu kapitału, czy też rolnictwa, podchodząc elastycznie do argumentów natury ekonomicznej, mając natomiast na względzie przede wszystkim wizję przyszłej Europy. Wreszcie, po trzecie, konieczne jest wzmocnienie dyskursu przynależności Islandii do Europy. O tym, czy Islandia wejdzie do UE, przesądzą obok ekonomicznych, także kwestie symboliczne. Warto pamiętać, że chodzi nie tylko o to, kim czują się Islandczycy, lecz także o to, co to znaczy być Europejczykiem.

Trudno oprzeć się wrażeniu, że skończyły się czasy prostych akcesji. Być może dzieje się tak dlatego, że w międzynarodowym porządku zamyka się dwudziestoletnie „window of opportunity”? Być może do UE weszły już te kraje, których akcesja była stosunkowo prosta i oczywista? Gdyby taka była prawda, wówczas planowane na przyszły rok wejście Chorwacji do UE mogłoby okazać się jednym z ostatnich na dłuższy czas. Póki co, huśtawka nastrojów pośród Islandczyków świadczy niekoniecznie o tym, że mają oni problem z tożsamością, a raczej o tym, że pytanie o tożsamość europejską wymaga nowej odpowiedzi.

Autor jest Analitykiem w programie "Strategie Wzrostu" w demosEUROPA - Centrum Strategii Europejskiej