Wprowadzenie

     Atak terrorystyczny na USA z dnia 11 września 2001 roku w drastyczny sposób pokazał, jak poważnym zagrożeniem dla światowego porządku i bezpieczeństwa jest zjawisko terroryzmu. Tym samym niezwykle istotne stało się zagadnienie walki z tym niebezpiecznym i skomplikowanym fenomenem przestępczego świata. Terroryzm jest bowiem wyjątkową formą działalności przestępczej. Akty terrorystyczne zawierają w sobie przeważnie jednocześnie elementy działań wojennych, polityki i propagandy. Samo słowo „terroryzm” pochodzi z języka łacińskiego i oznacza w sensie dosłownym strach i grozę, stan wielkiej obawy i bojaźni, trwogę. Są to uczucia, które rodzi stosowanie przemocy (łac. terrere – przerażać), gwałtu i okrucieństwa. Oczywiście, terroryzm nie jest zjawiskiem nowym. Jego początki można znaleźć już w okresie starożytnym. Przykładowo, w latach 66-73 n.e. na terenach dzisiejszego Izraela działała sekta żydowska tzw. zelotów, walcząca z rzymską okupacją. Zeloci prowadzili bezlitosną kampanię zabójstw, przeważnie indywidualnych, za pomocą sica, czyli prymitywnego sztyletu, a ich celem byli rzymscy legioniści lub obywatele żydowscy, winni – zdaniem członków sekty – zdrady lub apostazy, a często obydwu tych przewinień. Na okres średniowiecza – a ściślej na lata 1090-1272 – przypada działalność asasynów, czyli muzułmańskich skrytobójców, walczących z chrześcijańskimi krzyżowcami, podbijającymi tereny obecnej Syrii i Iranu. Za swoiste „rządy terroru” (régime de la terreur) uznaje się dyktaturę jakobinów z lat 1793-1794, wprowadzoną przez nich we Francji po zwycięstwie Wielkiej Rewolucji. Wiek XIX z kolei to okres działalności różnorodnych radykalnych ugrupowań nacjonalistycznych, separatystycznych i etnicznych, o konotacjach rewolucyjnych, próbujących zburzyć porządek ustanowiony przez Kongres Wiedeński w 1815 roku. Jednak aż do XX wieku terroryzm miał przede wszystkim charakter wewnętrzny i rzadko wykraczał poza granice jednego państwa. Dopiero w XX stuleciu, a dokładniej w jego drugiej połowie, terroryzm przeistoczył się w poważny i groźny problem gnębiący cały świat. W okresie „zimnej wojny” terroryzm stał się w pewnym sensie elementem wojny ideologicznej, prowadzonej przede wszystkim przez ZSRR i jego państwa satelickie. Na początku lat osiemdziesiątych w państwach Europy Zachodniej zaczęto nawet pojmować odizolowane incydenty terrorystyczne dokonywane przez odrębne grupy rozsiane po całym świecie jako świadomy sposób destabilizacji Zachodu, stanowiący część globalnego spisku. To właśnie działalność terrorystyczna takich grup, jak Frakcja Czerwonej Armii, Czerwone Brygady czy Japońska Czerwona Armia sprawiła, że zjawisko terroryzmu urosło do rangi zagrożenia o charakterze międzynarodowym. Koniec „zimnej wojny” spowodował jednak, że tzw. terroryzm lewacki (zwany też „czerwonym” terroryzmem), głównie z braku środków finansowych dostarczanych przez ideologicznego sojusznika – ZSRR – zmuszony został do istotnego ograniczenia swej aktywności i niemal całkowicie stracił na znaczeniu, z drugiej strony „depolaryzacja” świata z całą siłą ujawniła zadawnione konflikty o charakterze etniczno-religijnym, przejawiające się w destabilizacji poszczególnych regionów, powstaniach zbrojnych, wojnach domowych i – aktach terrorystycznych. Co więcej, korzenie terroryzmu etniczno-religijnego sięgają bardzo głęboko, co znacznie utrudnia prowadzenie z nim walki, należy się też spodziewać, że w przyszłości przesłanki etniczne i religijne będą stały u podstaw większości ataków terrorystycznych. Poza tym, innowacje w dziedzinie komunikacji globalnej pozwoliły niektórym grupom terrorystycznym o charakterze lokalnym zaistnieć na forum światowym i nawiązać współpracę z innymi, podobnymi organizacjami zajmującymi się omawianym przestępczym procederem. Terroryści z jednego kraju bardzo często mają swe bazy bądź kryjówki na terytorium innego państwa, które poza udzieleniem danej grupie terrorystycznej schronienia może też wspierać ją materialnie i finansowo. Zdarza się, że terroryści ukrywają się wśród wspólnot emigrantów lub uchodźców. Z braku pomocy finansowej płynącej „z zewnątrz”, niektóre organizacje terrorystyczne same zatroszczyły się o swe fundusze i zajęły prowadzeniem legalnej działalności gospodarczej bądź też nielegalnym handlem narkotykami i bronią. Co więcej, cechą charakterystyczną współczesnego terroryzmu stała się jego swoista symbioza z „klasyczną” przestępczością zorganizowaną, w wyniku której powoli zanika linia rozgraniczająca obie nielegalne formy działalności, a terroryści i „zwykli” przestępcy podjęli współpracę i udzielają sobie wzajemnie pomocy, nie tylko finansowej[1].

     Źródła terroryzmu i jego przesłanki mają przeważnie charakter wewnętrzny bądź regionalny, lecz efekty działalności ugrupowań terrorystycznych często przyjmują skalę międzynarodową. Dlatego od dawna już myślano nad wypracowaniem odpowiednich konwencji w ramach prawa międzynarodowego, które traktowałyby terroryzm jako „przestępstwo przeciw ludzkości”, ścigane solidarnie przez wszystkie państwa (bez względu na przynależność państwową sprawcy i miejsce popełnionego czynu). Jednak prace nad umowami międzynarodowymi w tym zakresie napotykały, i nadal napotykają, na przeszkody, nie pozwalające na opracowanie jednej konwencji całościowo regulującej powyższą problematykę. Współczesny terroryzm nie jest bowiem zjawiskiem jednolitym, a jego zaplecze ideologiczne jest niezwykle zróżnicowane. Zasadnicze różnice istnieją m. in. w motywacjach ideowo – politycznych, światopoglądzie lub religii, założeniach „filozofii przemocy”, rozumieniu samej funkcji przemocy. Odmienności nie brak w koncepcjach organizacyjnych, założeniach konspiracyjnych, powiązaniach z „zapleczem” ułatwiającym działanie i udzielającym pomocy. Wreszcie, odmienna jest geneza różnych organizacji i ugrupowań terrorystycznych, różne są ich powiązania klasowe i środowiskowe, działalność i cele, a w wielu wypadkach – także tradycje[2]. Niewiele jest terminów opisywanych tak obszernie i jednocześnie tak nielogicznie. Płynność i nieprecyzyjność pojęć prowadzi do interpretacyjnej dowolności samego zjawiska terroryzmu, a między innymi do świadomego i celowego rozciągania terminu „terroryzm” na zjawiska, które z terroryzmem nie mają nic wspólnego. Zdefiniowanie tak różnorodnego i wieloznacznego zjawiska stanowi więc dla doktryny prawa międzynarodowego ogromne wyzwanie. Ważna jest również odpowiedź na pytanie, czy w ogóle możliwe jest opracowanie jednej, ogólnej i w miarę kompleksowo normującej wszelkie aspekty walki z terroryzmem konwencji międzynarodowej, uwzględniającej różnorodność form i motywacji działalności terrorystycznej. Skuteczność walki z badanym zagrożeniem zależy bowiem w dużej mierze od odpowiedniego sformułowania jego elementów definicyjnych.

     Kolejną kategorią przestępstw, wyjątkowo często popełnianych przez terrorystów, są zamachy bezpośrednio zagrażające życiu i zdrowiu osób. Zwalczanie takich przestępstw regulują przede wszystkim wielostronne umowy międzynarodowe, zawarte pod auspicjami ONZ: Konwencja w sprawie zapobiegania i karania zbrodni przeciwko osobom chronionym przez prawo międzynarodowe, w tym przeciwko dyplomatom, podpisana w Nowym Jorku 14 grudnia 1973 roku[25] oraz Konwencja przeciwko braniu zakładników, podpisana w Nowym Jorku 17 grudnia 1979 roku[26]. Konwencja z 1973 roku za akty terrorystyczne uznaje przestępstwa wymierzone w osoby uprawnione do szczególnej ochrony, do których zalicza: a) szefów państw, premierów i ministrów spraw zagranicznych, gdy przebywają za granicą, a także towarzyszących im członków rodzin oraz b) oficjalnych przedstawicieli i funkcjonariuszy państw i organizacji międzyrządowych i mieszkających z nimi członków rodzin. Lista przestępstw jest obszerna, od zabójstwa i innych zamachów na osobę chronioną, poprzez porwanie i pozbawienie wolności w inny sposób. Na uwagę zasługuje art. 2, który do powyższej listy przestępstw dodaje też przestępstwa przeciwko lokalom, środkom transportu i mieszkaniom osób chronionych, jeśli czyny takie zostały popełnione przy użyciu przemocy. Groźba popełnienia przestępstwa, jego usiłowanie, a także współuczestnictwo również podlegają ściganiu karnemu[27]. Jakkolwiek konwencja ta ma zastosowanie tylko do ograniczonego kręgu zagadnień, to jednak przyjęte przez nią rozwiązanie – łączące w pojęciu terroryzmu zarówno czyny skierowane przeciwko osobom, jak i mieniu – mogłoby być zastosowane w bardziej ogólnych przepisach dotyczących generalnie problematyki terroryzmu międzynarodowego[28].

     Konwencja ONZ przeciwko braniu zakładników z 1979 roku zawiera podobne merytorycznie uregulowania do poprzednio omówionej konwencji o ochronie niektórych osób, w tym dyplomatów. Zgodnie z treścią konwencji ONZ z 1979 roku, przestępstwa wzięcia zakładników dopuszcza się każdy, kto uprowadza lub pozbawia wolności inną osobę, grożąc jej zabójstwem, uszkodzeniem ciała lub kontynuowaniem pozbawienia wolności, przy czym sprawca musi działać w celu wymuszenia działania lub zaniechania ze strony państwa, międzynarodowej organizacji rządowej, osoby fizycznej lub prawnej albo grupy osób i uzależniać uwolnienie zakładnika od spełnienia tych żądań. Karalne jest również współuczestnictwo oraz usiłowanie popełnienia przestępstwa (art. 1). Postanowienia konwencji nie mają zastosowania, gdy przestępstwo popełniono w granicach jednego państwa, zakładnik i domniemany przestępca są obywatelami tego państwa i domniemany przestępca został zatrzymany w tym państwie (art. 13). Powyższa konwencja dotyczy więc wyłącznie jednej z form działalności terrorystycznej, tzw. kidnapingu, przy czym warunkiem sine qua non zastosowania przepisów umowy jest międzynarodowy charakter popełnionego przestępstwa. Poza tym nie skupia się ona wyłącznie na sprawcy przestępstwa, ale zawiera też przepisy odnoszące się do sytuacji zakładników. Zgodnie z art. 3, państwo-strona, na terytorium którego przetrzymywani są przez przestępcę zakładnicy, zobowiązane jest podjąć wszystkie środki, jakie uzna za właściwe, w celu ułatwienia sytuacji zakładników i zabezpieczenia ich zwolnienia. Państwa-strony powinny dołożyć też wszelkich starań, by ułatwić wyjazd zwolnionym już zakładnikom.

     Zdecydowana większość aktów terrorystycznych jest popełniana przy pomocy środków i materiałów wybuchowych w postaci wszelkiego rodzaju bomb, granatów, min, rakiet, itp. Z uwagi na fakt, że terroryści do przeprowadzania swoich zamachów wykorzystują coraz większe ilości tego rodzaju materiałów i tego typu ataki pociągają za sobą szczególnie wysoką liczbę ofiar, Komitet Ad Hoc Do Spraw Terroryzmu, powołany w 1996 roku, podjął prace w celu uregulowania kwestii walki z tym zjawiskiem, czego rezultatem stała się Międzynarodowa Konwencja w sprawie zwalczania terrorystycznych ataków bombowych, podpisana w Nowym Jorku 12 stycznia 1998 roku[29]. Konwencja ta wymaga od państw-stron przyjęcie w prawie wewnętrznym niezbędnych środków potrzebnych do uznania przestępstw w niej określonych za przestępstwa o charakterze kryminalnym i do ustanowienia odpowiednich kar, uwzględniających poważną naturę tych czynów. Przestępstwa określone w konwencji powinny być ponadto uznane za przestępstwa kryminalne według prawa wewnętrznego, jeśli zmierzają one bądź są obliczone na wywołanie w społeczeństwie atmosfery strachu i zagrożenia. Przestępstwem określonym w konwencji jest każde bezprawne i zamierzone użycie materiałów wybuchowych lub innych śmiercionośnych środków w miejscu, w kierunku lub wobec miejsca użyteczności publicznej (szeroko zdefiniowanego w art. 1 pkt 5), infrastruktury państwowej lub rządowej lub systemu transportu publicznego, w celu spowodowania śmierci lub poważnych obrażeń ciała, albo w celu spowodowania znacznych zniszczeń danego miejsca, infrastruktury lub systemu, jeśli takie zniszczenie powoduje lub może spowodować poważne straty gospodarcze. Za przestępstwo uważa się również usiłowanie, organizowanie oraz współdziałanie grupy osób, które wspólnie podejmują się dokonania zamachu bombowego. Konwencja nakazuje więc traktowanie każdego sprawcy zamachu bombowego jak przestępcy kryminalnego, bez względu na jego przekonania czy motywacje i niezależnie od ich charakteru. Przepisów konwencji nie stosuje się jednak w przypadku, gdy sprawca zamachu i ofiary są narodowości tego samego państwa, zamach miał miejsce na terytorium tego państwa, sprawca został w tym państwie schwytany i żadne inne państwo nie ma podstaw do zastosowania przepisów jurysdykcyjnych. Podkreślono w ten sposób międzynarodowy charakter opisanych w konwencji terrorystycznych zamachów bombowych. Postanowienia konwencji nie mają też zastosowania do działań o charakterze militarnym, zarówno w czasie konfliktu zbrojnego, jak i poza nim, np. w ramach ćwiczeń wojskowych.

     Wskazany wyżej fakt coraz częstszego wykorzystywania przez terrorystów materiałów wybuchowych o dużej sile rażenia, zwłaszcza tzw. plastycznych środków wybuchowych (plastic explosives), a także stosunkowo łatwy do nich dostęp stały się powodem opracowania pod auspicjami ICAO Konwencji o oznaczaniu plastycznych środków wybuchowych w celu ich wykrywania. Konwencja ta została podpisana w Montrealu, 1 marca 1991 roku[30]. Wymaga ona, aby każde państwo-strona zakazywało i zapobiegało produkcji na jego terytorium nieoznakowanych materiałów wybuchowych. Plastyczne środki wybuchowe powinny być oznaczane poprzez wprowadzanie w procesie ich wytwarzania tzw. czynników wykrywających określonych w załączniku technicznym dołączonym do konwencji[31]. Ponadto, państwa-strony mają obowiązek podjąć niezbędne i skuteczne środki w celu zakazania i zapobieżenia wwozu na lub wywozu z jego terytorium nieoznakowanych materiałów wybuchowych, a także ustanowić ścisłą i skuteczną kontrolę nad posiadaniem istniejących zapasów tych materiałów. Wszelkie zapasy plastycznych środków wybuchowych, które nie znajdują się w posiadaniu organów państwa-strony spełniających funkcje wojskowe lub policyjne, mają zostać zniszczone lub wykorzystane dla celów niesprzecznych z celami konwencji, oznakowane, albo pozbawione właściwości wybuchowych w przeciągu trzech lat od wejścia w życie konwencji w odniesieniu do tego państwa. Konwencja powołała ponadto Komisję Techniczną do spraw Materiałów Wybuchowych, składającą się ze specjalistów w dziedzinie wytwarzania lub wykrywania materiałów wybuchowych, lub też prowadzenia odpowiednich prac badawczych. Główne zadania Komisji to dokonywanie oceny postępu technicznego wytwarzania, znakowania i wykrywania materiałów wybuchowych, informowanie za pośrednictwem Rady ICAO państw-stron oraz zainteresowanych organizacji międzynarodowych o rezultatach swojej pracy oraz proponowanie zmian w załączniku technicznym do konwencji, o ile oczywiście takie zmiany są wymagane.    

     Terroryzm międzynarodowy z pewnością nie byłby tak groźnym i trudnym do przezwyciężenia wyzwaniem dla światowego porządku i bezpieczeństwa, gdyby nie otrzymywał szerokiej pomocy z zewnątrz, dostarczanej w różnej formie zarówno przez osoby prywatne czy organizacje, jak i niektóre państwa. Dlatego obok „zwykłych” sprawców aktów terrorystycznych za przestępców należy też uznać wszystkich tych, którzy udzielają terrorystom schronienia, wsparcia finansowego lub materialnego, bądź jakiejkolwiek innej pomocy. Wyrazem tych postulatów stała się Międzynarodowa Konwencja w sprawie zwalczania finansowania terroryzmu, podpisana w Nowym Jorku 9 grudnia 1999 roku[32]. W preambule konwencji podkreślono, że finansowanie terroryzmu stanowi problem wielkiej wagi dla społeczności międzynarodowej oraz że liczba i ciężar gatunkowy aktów międzynarodowego terroryzmu zależy od środków finansowych, które mogą otrzymywać terroryści. Zgodnie z art. 1, środki te oznaczają wszelkiego rodzaju aktywa, materialne jak i niematerialne, ruchomości i nieruchomości, bez względu jak nabyte, a także wszelkie dokumenty i instrumenty prawne (również w formie elektronicznej lub cyfrowej), potwierdzające tytuł prawny lub udział w takich aktywach, w tym m. in. czeki podróżne, czeki bankowe, przekazy pieniężne, weksle, akcje i obligacje. Według art. 2, przestępstwo w rozumieniu konwencji popełnia każda osoba, która bezpośrednio lub pośrednio, w sposób bezprawny i zawiniony, dostarcza lub przyjmuje środki finansowe z zamiarem ich użycia bądź ze świadomością, że zostaną one użyte w całości lub w części w celu przeprowadzenia aktu uznanego za przestępczy według konwencji wymienionych w aneksie[33] bądź innego aktu skierowanego na spowodowanie śmierci lub poważnych obrażeń osoby cywilnej lub innej osoby nie biorącej czynnego udziału w konflikcie zbrojnym. Celem takiego aktu ma być zastraszenie ludności lub zmuszenie rządu albo organizacji międzynarodowej do podjęcia bądź powstrzymania się od podjęcia określonego działania. Faktyczne wykorzystanie funduszy do dokonania przestępstwa określonego w art. 2 nie stanowi warunku przestępności tego czynu. Przestępstwem jest również usiłowanie, współudział oraz organizowanie i nakłanianie innych do popełnienia wyżej określonych aktów. Konwencja nie znajduje zastosowania, jeśli przestępstwo nie ma charakteru międzynarodowego w świetle art. 3 (np. jeśli akt został popełniony w jednym państwie, sprawca jest obywatelem tego państwa i przebywa na jego terytorium). Każde państwo-strona omawianej konwencji powinno podjąć takie środki, jakie będą niezbędne dla uznania w prawie wewnętrznym przestępstw wymienionych w art. 2 za przestępstwa kryminalne, a także ustanowienia odpowiednich kar, które będą brały pod uwagę wysoką społeczną szkodliwość tych aktów (art. 4). Obowiązkiem stron konwencji jest również podjęcie odpowiednich środków celem identyfikowania, wykrywania i zamrażania lub zajmowania wszelkich funduszy używanych lub przeznaczonych do popełnienia przestępstwa określonego w art. 2, a także przychodów osiąganych z takich przestępstw, celem ewentualnego orzeczenia ich przepadku. Państwa-strony powinny również zadbać o to, by żadne okoliczności natury politycznej, filozoficznej, ideologicznej, rasowej, etnicznej, religijnej bądź innej do nich podobnej nie usprawiedliwiały powyższych przestępstw (art. 6). Akty określone w art. 2 nie powinny być też uważane za przestępstwa finansowe bądź polityczne albo inspirowane motywami politycznymi oraz powinny podlegać ekstradycji, zgodnie z istniejącymi i przyszłymi traktatami ekstradycyjnymi, jak też na podstawie postanowień omawianej konwencji. Państwa-strony zobowiązane są do udzielania sobie wzajemnie pomocy w zapobieganiu i ściganiu przestępstw wymienionych w konwencji oraz do wymiany niezbędnych informacji w związku z dochodzeniami w sprawach karnych lub z postępowaniem karnym lub ekstradycyjnym dotyczącym omawianych przestępstw, łącznie z pomocą w uzyskiwaniu dowodów potrzebnych w związku z takim postępowaniem. Omawiana konwencja jest wyrazem tendencji do oddzielania aktów terrorystycznych od motywacji i ideologii politycznych lub im podobnych i uznawanie tych aktów za przestępstwa o charakterze kryminalnym. Podobnie należy traktować działalność związaną z terroryzmem, przede wszystkim wsparcie materialne i finansowe udzielane terrorystom na ich cele, ale również – zgodnie z treścią rezolucji 54/110 Zgromadzenia Ogólnego ONZ z 9 grudnia 1999 roku[34] - popieranie ich dążeń, prowadzenie obozów treningowych i każdy inny sposób, wspierający bezpośrednio lub pośrednio, działalność terrorystyczną. Podobne stanowisko prezentuje Rada Bezpieczeństwa ONZ w swoich rezolucjach – 1269 (1999) i 1373 (2001). W pierwszej z nich Rada wezwała wszystkie państwa członkowskie ONZ do podjęcia odpowiednich kroków w celu zapobiegania i zwalczania wszelkimi prawnymi środkami przygotowywania i finansowania aktów terrorystycznych oraz do odmowy udzielenia schronienia każdemu, kto przygotowuje, finansuje lub popełnia akty terrorystyczne. W drugiej rezolucji natomiast Rada Bezpieczeństwa zadecydowała między innymi, że państwa członkowskie zobowiązane są do zlokalizowania i zablokowania wszelkich środków finansowych i ekonomicznych osób popełniających lub popierających akty terrorystyczne, a także do zakazania swoim obywatelom przekazywania im takich środków. Dostarczanie lub zbieranie funduszy na takie cele powinno być nie tylko zagrożone karą, ale kary te powinny być egzekwowane. W celu skutecznego ścigania przestępstw finansowania lub wspierania aktów terrorystycznych państwa powinny udzielać sobie najdalej idącej pomocy w prowadzeniu śledztw i procesów karnych przeciwko osobom finansującym i wspierającym terroryzm poprzez wymianę informacji i dowodów procesowych. Państwa powinny też same powstrzymywać się od udzielania jakiejkolwiek formy wsparcia, czynnego bądź biernego, organizacjom i osobom zaangażowanym w działalność terrorystyczną, w czym mieści się zwalczanie procederu  rekrutacji nowych członków do grup terrorystycznych oraz eliminowanie dostaw broni przeznaczonych dla terrorystów (punkt 2 (a) ).