Wprowadzenie

     Atak terrorystyczny na USA z dnia 11 września 2001 roku w drastyczny sposób pokazał, jak poważnym zagrożeniem dla światowego porządku i bezpieczeństwa jest zjawisko terroryzmu. Tym samym niezwykle istotne stało się zagadnienie walki z tym niebezpiecznym i skomplikowanym fenomenem przestępczego świata. Terroryzm jest bowiem wyjątkową formą działalności przestępczej. Akty terrorystyczne zawierają w sobie przeważnie jednocześnie elementy działań wojennych, polityki i propagandy. Samo słowo „terroryzm” pochodzi z języka łacińskiego i oznacza w sensie dosłownym strach i grozę, stan wielkiej obawy i bojaźni, trwogę. Są to uczucia, które rodzi stosowanie przemocy (łac. terrere – przerażać), gwałtu i okrucieństwa. Oczywiście, terroryzm nie jest zjawiskiem nowym. Jego początki można znaleźć już w okresie starożytnym. Przykładowo, w latach 66-73 n.e. na terenach dzisiejszego Izraela działała sekta żydowska tzw. zelotów, walcząca z rzymską okupacją. Zeloci prowadzili bezlitosną kampanię zabójstw, przeważnie indywidualnych, za pomocą sica, czyli prymitywnego sztyletu, a ich celem byli rzymscy legioniści lub obywatele żydowscy, winni – zdaniem członków sekty – zdrady lub apostazy, a często obydwu tych przewinień. Na okres średniowiecza – a ściślej na lata 1090-1272 – przypada działalność asasynów, czyli muzułmańskich skrytobójców, walczących z chrześcijańskimi krzyżowcami, podbijającymi tereny obecnej Syrii i Iranu. Za swoiste „rządy terroru” (régime de la terreur) uznaje się dyktaturę jakobinów z lat 1793-1794, wprowadzoną przez nich we Francji po zwycięstwie Wielkiej Rewolucji. Wiek XIX z kolei to okres działalności różnorodnych radykalnych ugrupowań nacjonalistycznych, separatystycznych i etnicznych, o konotacjach rewolucyjnych, próbujących zburzyć porządek ustanowiony przez Kongres Wiedeński w 1815 roku. Jednak aż do XX wieku terroryzm miał przede wszystkim charakter wewnętrzny i rzadko wykraczał poza granice jednego państwa. Dopiero w XX stuleciu, a dokładniej w jego drugiej połowie, terroryzm przeistoczył się w poważny i groźny problem gnębiący cały świat. W okresie „zimnej wojny” terroryzm stał się w pewnym sensie elementem wojny ideologicznej, prowadzonej przede wszystkim przez ZSRR i jego państwa satelickie. Na początku lat osiemdziesiątych w państwach Europy Zachodniej zaczęto nawet pojmować odizolowane incydenty terrorystyczne dokonywane przez odrębne grupy rozsiane po całym świecie jako świadomy sposób destabilizacji Zachodu, stanowiący część globalnego spisku. To właśnie działalność terrorystyczna takich grup, jak Frakcja Czerwonej Armii, Czerwone Brygady czy Japońska Czerwona Armia sprawiła, że zjawisko terroryzmu urosło do rangi zagrożenia o charakterze międzynarodowym. Koniec „zimnej wojny” spowodował jednak, że tzw. terroryzm lewacki (zwany też „czerwonym” terroryzmem), głównie z braku środków finansowych dostarczanych przez ideologicznego sojusznika – ZSRR – zmuszony został do istotnego ograniczenia swej aktywności i niemal całkowicie stracił na znaczeniu, z drugiej strony „depolaryzacja” świata z całą siłą ujawniła zadawnione konflikty o charakterze etniczno-religijnym, przejawiające się w destabilizacji poszczególnych regionów, powstaniach zbrojnych, wojnach domowych i – aktach terrorystycznych. Co więcej, korzenie terroryzmu etniczno-religijnego sięgają bardzo głęboko, co znacznie utrudnia prowadzenie z nim walki, należy się też spodziewać, że w przyszłości przesłanki etniczne i religijne będą stały u podstaw większości ataków terrorystycznych. Poza tym, innowacje w dziedzinie komunikacji globalnej pozwoliły niektórym grupom terrorystycznym o charakterze lokalnym zaistnieć na forum światowym i nawiązać współpracę z innymi, podobnymi organizacjami zajmującymi się omawianym przestępczym procederem. Terroryści z jednego kraju bardzo często mają swe bazy bądź kryjówki na terytorium innego państwa, które poza udzieleniem danej grupie terrorystycznej schronienia może też wspierać ją materialnie i finansowo. Zdarza się, że terroryści ukrywają się wśród wspólnot emigrantów lub uchodźców. Z braku pomocy finansowej płynącej „z zewnątrz”, niektóre organizacje terrorystyczne same zatroszczyły się o swe fundusze i zajęły prowadzeniem legalnej działalności gospodarczej bądź też nielegalnym handlem narkotykami i bronią. Co więcej, cechą charakterystyczną współczesnego terroryzmu stała się jego swoista symbioza z „klasyczną” przestępczością zorganizowaną, w wyniku której powoli zanika linia rozgraniczająca obie nielegalne formy działalności, a terroryści i „zwykli” przestępcy podjęli współpracę i udzielają sobie wzajemnie pomocy, nie tylko finansowej[1].

     Źródła terroryzmu i jego przesłanki mają przeważnie charakter wewnętrzny bądź regionalny, lecz efekty działalności ugrupowań terrorystycznych często przyjmują skalę międzynarodową. Dlatego od dawna już myślano nad wypracowaniem odpowiednich konwencji w ramach prawa międzynarodowego, które traktowałyby terroryzm jako „przestępstwo przeciw ludzkości”, ścigane solidarnie przez wszystkie państwa (bez względu na przynależność państwową sprawcy i miejsce popełnionego czynu). Jednak prace nad umowami międzynarodowymi w tym zakresie napotykały, i nadal napotykają, na przeszkody, nie pozwalające na opracowanie jednej konwencji całościowo regulującej powyższą problematykę. Współczesny terroryzm nie jest bowiem zjawiskiem jednolitym, a jego zaplecze ideologiczne jest niezwykle zróżnicowane. Zasadnicze różnice istnieją m. in. w motywacjach ideowo – politycznych, światopoglądzie lub religii, założeniach „filozofii przemocy”, rozumieniu samej funkcji przemocy. Odmienności nie brak w koncepcjach organizacyjnych, założeniach konspiracyjnych, powiązaniach z „zapleczem” ułatwiającym działanie i udzielającym pomocy. Wreszcie, odmienna jest geneza różnych organizacji i ugrupowań terrorystycznych, różne są ich powiązania klasowe i środowiskowe, działalność i cele, a w wielu wypadkach – także tradycje[2]. Niewiele jest terminów opisywanych tak obszernie i jednocześnie tak nielogicznie. Płynność i nieprecyzyjność pojęć prowadzi do interpretacyjnej dowolności samego zjawiska terroryzmu, a między innymi do świadomego i celowego rozciągania terminu „terroryzm” na zjawiska, które z terroryzmem nie mają nic wspólnego. Zdefiniowanie tak różnorodnego i wieloznacznego zjawiska stanowi więc dla doktryny prawa międzynarodowego ogromne wyzwanie. Ważna jest również odpowiedź na pytanie, czy w ogóle możliwe jest opracowanie jednej, ogólnej i w miarę kompleksowo normującej wszelkie aspekty walki z terroryzmem konwencji międzynarodowej, uwzględniającej różnorodność form i motywacji działalności terrorystycznej. Skuteczność walki z badanym zagrożeniem zależy bowiem w dużej mierze od odpowiedniego sformułowania jego elementów definicyjnych.

     Konwencją, która wyłamuje się z powszechnej tendencji traktowania terroryzmu przez organizacje regionalne jako ogólnego zjawiska i regulowania kwestii walki z nim w sposób całościowy, jest Konwencja Organizacji Państw Amerykańskich (OAS – Organization of American States) o zapobieganiu i karaniu za akty terroryzmu przybierające formę przestępstw przeciwko osobom oraz związanych z tym wymuszeń, mających znaczenie międzynarodowe[39]. Została ona podpisana w Waszyngtonie 2 lutego 1971 roku. Co prawda jej zasięg ograniczony jest tylko do państw wchodzących w skład OAS, a zakres przedmiotowy dotyczy tylko przestępstw (takich jak porwania, zabójstwa i inne zamachy na integralność fizyczną) skierowanych przeciwko osobom, którym przysługuje szczególna ochrona międzynarodowa, jednak konwencja ta stanowi ważny przyczynek do zdefiniowania ogólnego pojęcia terroryzmu międzynarodowego. Mianowicie, strony dla celów konwencji zobowiązują się w art. 2 traktować te akty terrorystyczne jako zbrodnie pospolite o znaczeniu międzynarodowym (common crimes of international significance) i to niezależnie od motywów, którymi kierował się sprawca. Ponadto rezolucja OAS z 30 czerwca 1970 roku potępiła akty terroryzmu jako zbrodnie przeciw ludzkości, ale była to tylko ogólna deklaracja, nie poparta sankcjami prawnymi lub szczegółowymi zobowiązaniami państw członkowskich OAS[40].

     W przypadku Europy podstawowe znaczenie ma konwencja regionalna zawarta w ramach Rady Europy – Europejska Konwencja o zwalczaniu terroryzmu, podpisana w Paryżu 27 stycznia 1977 roku[41]. Prezentuje ona swoiste podejście do problemu określenia czynów przestępczych wchodzących w zakres pojęcia terroryzmu międzynarodowego. Uznając ekstradycję sprawców za najbardziej efektywny środek zwalczania tego zjawiska, konwencja ta zawiera katalog przestępstw podlegających obowiązkowej ekstradycji między jej stronami. Katalog ten jest jednym z najpełniejszych wyliczeń czynów uznawanych obecnie za akty terroryzmu międzynarodowego[42]. Zgodnie z art. 1, zaliczono do nich przestępstwa stanowiące przedmiot wspomnianych wcześniej konwencji – haskiej z 1970 roku i montrealskiej z 1971 roku, poważne przestępstwa polegające na zamachach na życie, integralność fizyczną lub wolność osób uprawnionych do szczególnej ochrony międzynarodowej, w tym dyplomatów, przestępstwa porywania osób, brania zakładników i bezprawnego pozbawiania wolności, a także przestępcze używanie bomb, granatów, rakiet, automatycznej broni albo też paczek i listów-pułapek, jeżeli powoduje to niebezpieczeństwo dla ludzi. Na równi z wymienionymi przestępstwami konwencja europejska traktuje usiłowanie popełnienia wymienionych przestępstw, a także pomocnictwo lub udział w ich dokonaniu, jednak nie mówi nic o podżeganiu do powyższych przestępstw. Wyliczenie to nie jest wyczerpujące. Państwa-strony konwencji mogą ponadto dokonać ekstradycji według swego uznania, jeżeli przestępstwo o charakterze politycznym lub o motywacji politycznej skierowane było przeciwko życiu, integralności fizycznej lub wolności osób (art. 2). Istotne jest jednak zastrzeżenie z art. 5, iż ekstradycji można odmówić, gdy istnieją poważne podstawy by podejrzewać, że faktycznym powodem wniosku o ekstradycję jest zamiar ścigania określonej osoby nie za akt terroryzmu, ale z powodów rasowych, religijnych, narodowościowych lub politycznych, albo gdyby takie względy miały stanowić okoliczności obciążające w postępowaniu karnym przeciwko ekstradowanej osobie[43]. Konwencja europejska z 1977 była więc próbą stworzenia instrumentu prawnomiędzynarodowego regulującego zagadnienia terroryzmu w miarę całościowo. Definiuje terroryzm poprzez wyliczenie przestępstw składających się na to zjawisko i najbardziej dla niego charakterystycznych. Określa też okoliczności, w których  pojęcie terroryzmu mogłoby być interpretowane zbyt szeroko. Jak widać, konwencja ta charakteryzuje się niezwykle bogatym zakresem przedmiotowym, ale – jako umowa regionalna – ograniczona jest w swym zasięgu tylko do państw wchodzących w skład Rady Europy. Poza tym, konwencja RE skupia się przede wszystkim na zagadnieniach ekstradycyjnych i przestaje być już adekwatna do rzeczywistości, dlatego istotna stała się jej odpowiednia modyfikacja, zwłaszcza po zamachach z 11 września i zawiązaniu koalicji antyterrorystycznej. Zmiany te wprowadza Protokół do Europejskiej Konwencji o zwalczaniu terroryzmu, otwarty do podpisu w Strasburgu, 15 maja 2003 roku[44]. Protokół ten wprowadza do tekstu konwencji kilka istotnych postanowień. Po pierwsze, uzupełnia listę międzynarodowych konwencji antyterrorystycznych ustaloną w dotychczasowym art. 1 o kolejne umowy, które od czasu wejścia w życie Europejskiej Konwencji zostały w omawianej dziedzinie zawarte oraz wprowadza uproszczoną procedurę późniejszego aktualizowania tej listy, kiedy zajdzie taka potrzeba. Po drugie, za przestępstwa podlegające ekstradycji pomiędzy państwami-stronami konwencji będą uważane nie tylko przestępstwa wymienione w art. 1, lecz także usiłowanie ich popełnienia, współsprawstwo, przygotowanie oraz sprawstwo kierownicze. Po trzecie wreszcie, w preambule Protokołu wyraźnie zwrócono uwagę na potrzebę wzmocnienia walki z terroryzmem, ale przy poszanowaniu praw człowieka, uwzględniając w tej walce Wytyczne dotyczące praw człowieka i walki z terroryzmem, przyjęte przez Komitet Ministrów Rady Europy 11 lipca 2002 roku[45]. Postulat ten znalazł oczywiście odzwierciedlenie w przepisach omawianego Protokołu. Zgodnie z jego art. 4, państwo wezwane do ekstradycji może jej odmówić, jeżeli istnieje ryzyko, że osoba podlegająca ekstradycji będzie narażona na tortury. Analogicznie państwo wezwane może odmówić ekstradycji, jeśli ryzyko dotyczy narażenia na karę śmierci lub, jeśli prawo państwa wezwanego nie przewiduje kary dożywotniego pozbawienia wolności, narażenia na tą karę bez możliwości zwolnienia warunkowego, chyba że państwo wzywające w wystarczający sposób zapewni państwo wezwane, że kara śmierci nie będzie orzeczona lub, jeśli zostanie orzeczona, nie będzie wykonana, bądź że osoba podlegająca ekstradycji, wobec której orzeczono karę dożywotniego pozbawienia wolności, będzie miała możliwość ubiegania się o warunkowe zwolnienie. Kwestia uwzględniania praw człowieka w walce z terroryzmem i poszanowania gwarancji procesowych w postępowaniu karnym przeciwko terrorystom stanowi niezwykle ważny element wojny z terroryzmem – zwłaszcza, że atmosfera strachu, jaka nastąpiła po 11 września, a także presja opinii publicznej spowodowały, że wiele rządów państw, wprowadzając antyterrorystyczne instrumenty prawne do swoich ustawodawstw wewnętrznych,  zignorowało, ograniczyło lub otwarcie pogwałciło podstawowe zasady międzynarodowego prawa humanitarnego i praw człowieka. Niektóre państwa wręcz „zapomniały” o prawach człowieka, co więcej – starały się wykorzystać „światową wojnę przeciwko terroryzmowi” do zalegalizowania represji wobec własnych wrogów politycznych oraz rozwiązywania, nierzadko metodami siłowymi, wewnętrznych problemów i konfliktów lokalnych[46]. Tymczasem legalność działań antyterrorystycznych jest jedną z podstawowych cech odróżniających je od aktów terrorystycznych. Istnieje bowiem poważne ryzyko, że państwo, dążąc do eliminacji zagrożenia, jakim jest terroryzm, posunie się do stosowania nadmiernych sankcji oraz naruszeń praw i wolności na szerszą skalę, nie tylko wobec samych terrorystów, ale i wobec społeczeństwa – a stąd już tylko krok do tego, by kontrterroryzm przeistoczył się w terror państwowy.