Wprowadzenie

     Atak terrorystyczny na USA z dnia 11 września 2001 roku w drastyczny sposób pokazał, jak poważnym zagrożeniem dla światowego porządku i bezpieczeństwa jest zjawisko terroryzmu. Tym samym niezwykle istotne stało się zagadnienie walki z tym niebezpiecznym i skomplikowanym fenomenem przestępczego świata. Terroryzm jest bowiem wyjątkową formą działalności przestępczej. Akty terrorystyczne zawierają w sobie przeważnie jednocześnie elementy działań wojennych, polityki i propagandy. Samo słowo „terroryzm” pochodzi z języka łacińskiego i oznacza w sensie dosłownym strach i grozę, stan wielkiej obawy i bojaźni, trwogę. Są to uczucia, które rodzi stosowanie przemocy (łac. terrere – przerażać), gwałtu i okrucieństwa. Oczywiście, terroryzm nie jest zjawiskiem nowym. Jego początki można znaleźć już w okresie starożytnym. Przykładowo, w latach 66-73 n.e. na terenach dzisiejszego Izraela działała sekta żydowska tzw. zelotów, walcząca z rzymską okupacją. Zeloci prowadzili bezlitosną kampanię zabójstw, przeważnie indywidualnych, za pomocą sica, czyli prymitywnego sztyletu, a ich celem byli rzymscy legioniści lub obywatele żydowscy, winni – zdaniem członków sekty – zdrady lub apostazy, a często obydwu tych przewinień. Na okres średniowiecza – a ściślej na lata 1090-1272 – przypada działalność asasynów, czyli muzułmańskich skrytobójców, walczących z chrześcijańskimi krzyżowcami, podbijającymi tereny obecnej Syrii i Iranu. Za swoiste „rządy terroru” (régime de la terreur) uznaje się dyktaturę jakobinów z lat 1793-1794, wprowadzoną przez nich we Francji po zwycięstwie Wielkiej Rewolucji. Wiek XIX z kolei to okres działalności różnorodnych radykalnych ugrupowań nacjonalistycznych, separatystycznych i etnicznych, o konotacjach rewolucyjnych, próbujących zburzyć porządek ustanowiony przez Kongres Wiedeński w 1815 roku. Jednak aż do XX wieku terroryzm miał przede wszystkim charakter wewnętrzny i rzadko wykraczał poza granice jednego państwa. Dopiero w XX stuleciu, a dokładniej w jego drugiej połowie, terroryzm przeistoczył się w poważny i groźny problem gnębiący cały świat. W okresie „zimnej wojny” terroryzm stał się w pewnym sensie elementem wojny ideologicznej, prowadzonej przede wszystkim przez ZSRR i jego państwa satelickie. Na początku lat osiemdziesiątych w państwach Europy Zachodniej zaczęto nawet pojmować odizolowane incydenty terrorystyczne dokonywane przez odrębne grupy rozsiane po całym świecie jako świadomy sposób destabilizacji Zachodu, stanowiący część globalnego spisku. To właśnie działalność terrorystyczna takich grup, jak Frakcja Czerwonej Armii, Czerwone Brygady czy Japońska Czerwona Armia sprawiła, że zjawisko terroryzmu urosło do rangi zagrożenia o charakterze międzynarodowym. Koniec „zimnej wojny” spowodował jednak, że tzw. terroryzm lewacki (zwany też „czerwonym” terroryzmem), głównie z braku środków finansowych dostarczanych przez ideologicznego sojusznika – ZSRR – zmuszony został do istotnego ograniczenia swej aktywności i niemal całkowicie stracił na znaczeniu, z drugiej strony „depolaryzacja” świata z całą siłą ujawniła zadawnione konflikty o charakterze etniczno-religijnym, przejawiające się w destabilizacji poszczególnych regionów, powstaniach zbrojnych, wojnach domowych i – aktach terrorystycznych. Co więcej, korzenie terroryzmu etniczno-religijnego sięgają bardzo głęboko, co znacznie utrudnia prowadzenie z nim walki, należy się też spodziewać, że w przyszłości przesłanki etniczne i religijne będą stały u podstaw większości ataków terrorystycznych. Poza tym, innowacje w dziedzinie komunikacji globalnej pozwoliły niektórym grupom terrorystycznym o charakterze lokalnym zaistnieć na forum światowym i nawiązać współpracę z innymi, podobnymi organizacjami zajmującymi się omawianym przestępczym procederem. Terroryści z jednego kraju bardzo często mają swe bazy bądź kryjówki na terytorium innego państwa, które poza udzieleniem danej grupie terrorystycznej schronienia może też wspierać ją materialnie i finansowo. Zdarza się, że terroryści ukrywają się wśród wspólnot emigrantów lub uchodźców. Z braku pomocy finansowej płynącej „z zewnątrz”, niektóre organizacje terrorystyczne same zatroszczyły się o swe fundusze i zajęły prowadzeniem legalnej działalności gospodarczej bądź też nielegalnym handlem narkotykami i bronią. Co więcej, cechą charakterystyczną współczesnego terroryzmu stała się jego swoista symbioza z „klasyczną” przestępczością zorganizowaną, w wyniku której powoli zanika linia rozgraniczająca obie nielegalne formy działalności, a terroryści i „zwykli” przestępcy podjęli współpracę i udzielają sobie wzajemnie pomocy, nie tylko finansowej[1].

     Źródła terroryzmu i jego przesłanki mają przeważnie charakter wewnętrzny bądź regionalny, lecz efekty działalności ugrupowań terrorystycznych często przyjmują skalę międzynarodową. Dlatego od dawna już myślano nad wypracowaniem odpowiednich konwencji w ramach prawa międzynarodowego, które traktowałyby terroryzm jako „przestępstwo przeciw ludzkości”, ścigane solidarnie przez wszystkie państwa (bez względu na przynależność państwową sprawcy i miejsce popełnionego czynu). Jednak prace nad umowami międzynarodowymi w tym zakresie napotykały, i nadal napotykają, na przeszkody, nie pozwalające na opracowanie jednej konwencji całościowo regulującej powyższą problematykę. Współczesny terroryzm nie jest bowiem zjawiskiem jednolitym, a jego zaplecze ideologiczne jest niezwykle zróżnicowane. Zasadnicze różnice istnieją m. in. w motywacjach ideowo – politycznych, światopoglądzie lub religii, założeniach „filozofii przemocy”, rozumieniu samej funkcji przemocy. Odmienności nie brak w koncepcjach organizacyjnych, założeniach konspiracyjnych, powiązaniach z „zapleczem” ułatwiającym działanie i udzielającym pomocy. Wreszcie, odmienna jest geneza różnych organizacji i ugrupowań terrorystycznych, różne są ich powiązania klasowe i środowiskowe, działalność i cele, a w wielu wypadkach – także tradycje[2]. Niewiele jest terminów opisywanych tak obszernie i jednocześnie tak nielogicznie. Płynność i nieprecyzyjność pojęć prowadzi do interpretacyjnej dowolności samego zjawiska terroryzmu, a między innymi do świadomego i celowego rozciągania terminu „terroryzm” na zjawiska, które z terroryzmem nie mają nic wspólnego. Zdefiniowanie tak różnorodnego i wieloznacznego zjawiska stanowi więc dla doktryny prawa międzynarodowego ogromne wyzwanie. Ważna jest również odpowiedź na pytanie, czy w ogóle możliwe jest opracowanie jednej, ogólnej i w miarę kompleksowo normującej wszelkie aspekty walki z terroryzmem konwencji międzynarodowej, uwzględniającej różnorodność form i motywacji działalności terrorystycznej. Skuteczność walki z badanym zagrożeniem zależy bowiem w dużej mierze od odpowiedniego sformułowania jego elementów definicyjnych.

     Chronologicznie kolejną konwencją o charakterze regionalnym odnoszącą się do problematyki terroryzmu jest Regionalna Konwencja o zwalczaniu terroryzmu, zawarta w ramach Południowo-Azjatyckiego Stowarzyszenia na rzecz Współpracy Regionalnej (SAARC – South Asian Association For Regional Cooperation), podpisana w Katmandu, 4 listopada 1987 roku[47]. Za przestępstwa terrorystyczne zostały tu uznane przestępstwa określone w konwencjach ONZ dotyczących bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego (a ściślej – w konwencjach haskiej i montrealskiej), w konwencji ONZ o ochronie dyplomatów z 1973 roku oraz w każdej innej konwencji antyterrorystycznej, której państwa członkowskie SAARC są stroną. Ponadto za przestępstwa terrorystyczne omawiana konwencja uważa ,,morderstwo, zabójstwo, zamach powodujący ciężkie obrażenia ciała, porwanie i branie zakładników oraz przestępstwa z użyciem broni, materiałów wybuchowych i substancji niebezpiecznych, jeśli czyny takie mają na celu, poprzez stosowanie ślepej przemocy, spowodowanie śmierci lub ciężkich obrażeń ciała u osób albo spowodowanie znacznych strat majątkowych” (art. 1 pkt e). Interesujący jest tu zwrot ,,substancje niebezpieczne” – ta szeroka formuła pozwala bowiem na zaliczenie do tych substancji m. in. broni biologicznej i chemicznej, a nawet nuklearnej (choć raczej w postaci materiałów radioaktywnych, ewentualnie tzw. „brudnej” bomby[48], aniżeli „zwykłej” bomby atomowej). Może to świadczyć o przewidywalności oraz przezorności twórców omawianej konwencji. Obok sprawstwa głównego karalne jest również współsprawstwo, usiłowanie oraz przygotowanie do popełnienia któregoś z przestępstw przytoczonych powyżej, a także podżeganie, pomocnictwo i każdy rodzaj ,,doradztwa” udzielanego sprawcy w związku z popełnieniem przez niego tego typu przestępstw. Poza tym żaden z przytoczonych aktów terrorystycznych nie może być uznany za przestępstwo polityczne lub podobnej natury lub przestępstwo inspirowane motywami politycznymi – co zresztą zaczyna być już pewną regułą w konwencjach antyterrorystycznych, zarówno regionalnych, jak i międzynarodowych.

     Istotny wkład w zdefiniowanie zjawiska terroryzmu i określenie prawnych metod i środków jego zwalczania wnoszą: Arabska Konwencja w sprawie zwalczania terroryzmu, podpisana w Kairze 22 kwietnia 1998 roku[49], zawarta przez kraje arabskie bedące członkami Ligi Państw Arabskich (LPA, LAS – League of Arab States) oraz Konwencja Organizacji Konferencji Islamskiej (OIC – Organisation of the Islamic Conference) w sprawie walki z międzynarodowym terroryzmem, przyjęta w Wagadugu 1 lipca 1999 roku[50]. Obie konwencje są do siebie bardzo podobne – zarówno w kwestiach definicyjnych, jak i postanowieniach odnoszących się do zapobiegania i zwalczania terroryzmu. Taki stan rzeczy wynika m.in. z faktu, że państwa arabskie z uwagi na wyznawaną w nich religię są zrzeszone w OIC, skupiającej kraje, w których islam jest religią państwową lub w których wyznaje go znaczna część miejscowej ludności[51].

     Konwencja Ligi Państw Arabskich jest niezwykle rozbudowana, składa się z części, rozdziałów i sekcji, równie rozbudowane jest też zawarte w niej pojęcie terroryzmu i przestępstw terrorystycznych. Według art. 1 pkt 2, terroryzm oznacza każdy akt przemocy (lub grożenie jej użyciem), bez względu na jego motywy lub cele, nastawiony na szerzenie paniki wśród ludzi, powodujący strach poprzez zadawanie im obrażeń lub narażający ich życie, wolność lub bezpieczeństwo, lub nastawiony na spowodowanie zniszczeń środowiska naturalnego, publicznych lub prywatnych urządzeń lub własności, lub polegający na ich zajęciu lub konfiskacie, lub też na narażaniu na niebezpieczeństwo narodowych bogactw naturalnych. Przestępstwem terrorystycznym jest zaś każde przestępstwo, lub jego usiłowanie, popełnione w celu zrealizowania planów terrorystów wobec któregokolwiek z państw-stron lub przeciwko ich obywatelom, ich własności lub interesom narodowym, karalne w świetle prawa wewnętrznego tych państw. Za przestępstwa terrorystyczne uznawane są też czyny określone w międzynarodowych konwencjach odnoszących się do terroryzmu lotniczego (chodzi o konwencje: tokijską, haską i montrealską), ochrony osób (konwencje ONZ z 1973 i 1979 roku) oraz w postanowieniach Konwencji ONZ o prawie morza z 1982 roku dotyczących piractwa. Pomimo przyjęcia tak szerokiej formuły terroryzmu i przestępstw z nim zwiazązanych, państwa-strony w art. 2 konwencji zawarły jednak pewien istotny wyjątek. Chodzi mianowicie o przypadki walki, włączając w to walkę zbrojną, przeciwko obcej okupacji i agresji, o wyzwolenie i samostanowienie, zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego. Taka walka nie jest w świetle konwencji uznawana za przestępstwo. Z kolei żadnego z przedstawionych w art. 1 czynów o charakterze terrorystycznym nie należy traktować jako przestępstwa politycznego, nie będą też uważane za polityczne, nawet, jeśli zostały popełnione z pobudek politycznych: zamachy na głowy państw, szefów rządów i ministrów oraz osoby korzystające z ochrony międzynarodowej, morderstwa lub rozboje, których celem są jednostki czy przedstawiciele władzy, akty sabotażu i niszczenie własności publicznej lub przeznaczonej do użytku publicznego, nawet jeśli jest to własność innego państwa-strony, a także przestępstwa wytwarzania, przemytu lub posiadania broni i amunicji lub środków wybuchowych albo innych materiałów przygotowanych w celu popełnienia zamachu terrorystycznego. Państwa-strony zobowiązują się do powstrzymywania od organizowania, finansowania i popełniania aktów terrorystycznych oraz od udzielania terrorystom jakiejkolwiek pomocy. W tym celu określiły w konwencji szereg działań o charakterze prewencyjnym, m.in. wzmocnienie systemów wykrywania przemytu broni i środków wybuchowych, bardziej dokładne monitorowanie granic czy utworzenie specjalnej bazy danych, pozwalającej zbierać i analizować informacje o grupach terrorystycznych, ich działaniach, przemieszczaniu się oraz organizacji ich struktur. Państwa-strony postanowiły też koordynować wspólne działania podejmowane przeciwko terroryzmowi, szczególnie w tych regionach, gdzie sąsiadujące kraje cierpią z powodu nadmiernej aktywności ugrupowań terrorystycznych. Spośród sposobów służących zwalczaniu terroryzmu warto wymienić działania podejmowane w celu zapewnienia skutecznej ochrony osobom zaangażowanym w postępowanie karne przeciw terrorystom, a także źródłom informacji o przestępstwach terrorystycznych, ekspertom i świadkom w procesie. Konwencja wymaga również, by państwa-strony zwiększyły zakres niezbędnej pomocy udzielanej ofiarom terroryzmu. Rozwiązania te zasługują na uznanie i warto byłoby powielać je w innych konwencjach mających na celu zwalczanie terroryzmu.  

     Jak już zostało wspomniane, rozwiązania przyjęte w konwencji Organizacji Konferencji Islamskiej w dużej mierze pokrywają się z regulacjami konwencji LPA. Konwencja OIC również dzieli się na części, rozdziały i sekcje, zawiera analogiczne regulacje dotyczące działań prewencyjnych, bierze pod ochronę pracowników wymiaru sprawiedliwości, ekspertów i świadków, wymaga zapewnienia należytej pomocy ofiarom zamachów terrorystycznych. W stosunku do konwencji LPA, w konwencji OIC obszar współpracy w dziedzinie zapobiegania i zwalczania przestępstw terrorystycznych został jednak poszerzony o działalność edukacyjną i informacyjną (art. 4). W myśl tych postanowień, państwa-strony powinny podjąć współpracę polegającą na popieraniu działalności informacyjnej i wspieraniu środków masowego przekazu w celu skonfrontowania fałszywej kampanii przedstawiającej wypaczony obraz islamu z prawdziwym tolerancyjnym obliczem tej religii, a także w celu ukazania zagrożenia, jakie grupy terrorystyczne stanowią dla stabilności i bezpieczeństwa państw islamskich. W nieco szerszy sposób konwencja OIC definiuje też terroryzm i przestępstwa terrorystyczne. Artykuł 1 punkt 2 tej konwencji zawiera wyrażoną wprost definicję terroryzmu, którym jest „każdy akt przemocy lub groźba jej użycia bez względu na motywy lub zamiary, popełnione w celu urzeczywistnienia indywidualnego lub zbiorowego planu mającego na celu sterroryzowanie osób lub wywołanie zagrożenia dla ich zdrowia lub narażenie na niebezpieczeństwo ich życia, godności, wolności, bezpieczeństwa lub praw lub też narażenie na niebezpieczeństwo środowiska naturalnego lub jakiejkolwiek instytucji bądź własności publicznej lub prywatnej, jak też ich zajęcie lub konfiskata, lub też wystawienie na niebezpieczeństwo narodowych zasobów naturalnych lub instytucji międzynarodowych lub zagrożenie stabilności, terytorialnej integralności, politycznej jedności lub suwerenności niepodległych państw”. Jak widać, definicja ta zwraca wyraźnie uwagę na szereg dóbr i wartości, zarówno materialnych, jak i niematerialnych, które mogą stać się obiektem zamachów terrorystycznych. Artykuł 1 punkt 3 określa natomiast, jakie akty będą uważane za przestępstwa o charakterze terrorystycznym – chodzi tu o każde przestępstwo mające na celu realizację planów terrorystów wobec któregokolwiek z państw-stron lub przeciwko ich obywatelom, ich własności albo przeciwko instytucjom zagranicznym i cudzoziemcom przebywającym na terytorium państw-stron. Takie przestępstwa powinny być w ustawodawstwach wewnętrznych państw-stron zagrożone surowymi karami. Za przestępstwa terrorystyczne uważane są ponadto przestępstwa określone w międzynarodowych konwencjach antyterrorystycznych, wymienionych w art. 1 pkt 4, z wyjątkiem tych, które zostały wyłączone przez państwa-strony na mocy ich przepisów wewnętrznych albo tych traktatów, których państwa-strony nie ratyfikowały. Zgodnie z art. 2,  żadne z wymienionych powyżej przestępstw nie może być uznane za przestępstwo polityczne (nawet, jeśli zostało dokonane z pobudek politycznych), podobnie jak wszelkie akty agresji skierowane przeciwko głowom państw i rządów, ministrom oraz osobom posiadającym immunitet w znaczeniu prawnomiędzynarodowym, w tym ambasadorom i dyplomatom. Na tym jednak nie koniec. Podobnie jak konwencja LPA, za przestępstwa o charakterze terrorystycznym konwencja OIC uważa morderstwo lub rozbój, których celem są jednostki czy przedstawiciele władzy, akty sabotażu i niszczenie własności publicznej lub przeznaczonej do użytku publicznego, nawet jeśli jest to własność innego państwa-strony, przestępstwa wytwarzania, przemytu lub posiadania broni i amunicji lub środków wybuchowych albo innych materiałów przygotowanych w celu popełnienia zamachu terrorystycznego, a ponadto wszystkie formy przestępstw o charakterze międzynarodowym, w tym nielegalny handel narkotykami i ludźmi oraz pranie pieniędzy, jeśli przestępstwa te popełniane są w celu finansowania działalności terrorystycznej. Spośród dotychczasowych prób zdefiniowania terroryzmu jest to z pewnością definicja idąca najdalej – oprócz ogólnego i stosunkowo szerokiego określenia samego zjawiska terroryzmu zawiera ona również rozbudowany katalog przestępstw, które powinny być uważane za terrorystyczne. Należy jednak pamiętać (o czym już była mowa), że definicja ta została wypracowana w ramach organizacji regionalnej, której państwa członkowskie łączy wiele czynników. Wypracowanie tak ogólnej i szerokiej formuły dla terroryzmu międzynarodowego na niezwykle zróżnicowanym forum światowym może okazać się zadaniem znacznie trudniejszym, choć niektóre rozwiązania przyjęte przez Organizację Konferencji Islamskiej powinny znaleźć się w międzynarodowych konwencjach antyterrorystycznych, jak chociażby uznanie za terrorystyczne przestępstw polegających na wytwarzaniu, przemycie lub posiadaniu broni i amunicji lub środków wybuchowych przygotowanych w celu popełnienia ataku terrorystycznego. W omawianej konwencji jest jednak pewien zapis, który – podobnie jak niemal identycznie brzmiący i cytowany wyżej artykuł konwencji LPA – z pewnością wywołałby sporo kontrowersji na forum międzynarodowym. Chodzi tu o art.2 (a), zgodnie z którym „walka narodu, w tym walka zbrojna, przeciwko obcej okupacji, agresji, kolonializmowi i hegemonii, podejmowana w celu wyzwolenia i samostanowienia zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego, nie będzie uważana za działalność terrorystyczną”. Problem wyraźnego oddzielenia aktów terrorystycznych od walk narodowowyzwoleńczych pojawił się już zresztą na forum ONZ, przy okazji prac Komitetu Ad Hoc w 1972 roku, jednak nie udało się wówczas rozwiązać tej niezwykle drażliwej kwestii. Rozwiązania nie przyniosła również rezolucja Zgromadzenia Ogólnego ONZ 44/29 z 4 grudnia 1989 roku. Dokument ten próbował pogodzić odmienne stanowiska krajów rozwiniętych z jednej strony i rozwijających się z drugiej, w rezultacie jednak ani nie wypracowano definicji terroryzmu, ani tym bardziej nie zdołano określić w sposób ścisły i nie budzący wątpliwości ram prawnych odnoszących się do ruchów narodowowyzwoleńczych[52]. Artykuł 2 (a) konwencji OIC przypomina zatem, jak trudno jest ustalić ścisłą granicę pomiędzy terroryzmem a walką o wyzwolenie i niepodległość, jak trudno określić, co jest terroryzmem, a co nim z pewnością nie jest. Jak słusznie bowiem stwierdzono w raporcie Sekretariatu ONZ dotyczącym problematyki terroryzmu z 2 listopada  1972 roku: „nawet jeżeli użycie siły jest legalne i moralnie usprawiedliwione, pewne środki, jak w każdej formie konfliktu ludzkiego, nie mogą być użyte; legalność przyczyn nie usprawiedliwia sama w sobie pewnych form przemocy, szczególnie przeciw niewinnym”[53]. Problem ten wymaga jeszcze bardzo dokładnych badań i bez wątpienia powinien stać się jednym z głównych punktów programu prac nad ogólną międzynarodową konwencją antyterrorystyczną.