Wprowadzenie

     Atak terrorystyczny na USA z dnia 11 września 2001 roku w drastyczny sposób pokazał, jak poważnym zagrożeniem dla światowego porządku i bezpieczeństwa jest zjawisko terroryzmu. Tym samym niezwykle istotne stało się zagadnienie walki z tym niebezpiecznym i skomplikowanym fenomenem przestępczego świata. Terroryzm jest bowiem wyjątkową formą działalności przestępczej. Akty terrorystyczne zawierają w sobie przeważnie jednocześnie elementy działań wojennych, polityki i propagandy. Samo słowo „terroryzm” pochodzi z języka łacińskiego i oznacza w sensie dosłownym strach i grozę, stan wielkiej obawy i bojaźni, trwogę. Są to uczucia, które rodzi stosowanie przemocy (łac. terrere – przerażać), gwałtu i okrucieństwa. Oczywiście, terroryzm nie jest zjawiskiem nowym. Jego początki można znaleźć już w okresie starożytnym. Przykładowo, w latach 66-73 n.e. na terenach dzisiejszego Izraela działała sekta żydowska tzw. zelotów, walcząca z rzymską okupacją. Zeloci prowadzili bezlitosną kampanię zabójstw, przeważnie indywidualnych, za pomocą sica, czyli prymitywnego sztyletu, a ich celem byli rzymscy legioniści lub obywatele żydowscy, winni – zdaniem członków sekty – zdrady lub apostazy, a często obydwu tych przewinień. Na okres średniowiecza – a ściślej na lata 1090-1272 – przypada działalność asasynów, czyli muzułmańskich skrytobójców, walczących z chrześcijańskimi krzyżowcami, podbijającymi tereny obecnej Syrii i Iranu. Za swoiste „rządy terroru” (régime de la terreur) uznaje się dyktaturę jakobinów z lat 1793-1794, wprowadzoną przez nich we Francji po zwycięstwie Wielkiej Rewolucji. Wiek XIX z kolei to okres działalności różnorodnych radykalnych ugrupowań nacjonalistycznych, separatystycznych i etnicznych, o konotacjach rewolucyjnych, próbujących zburzyć porządek ustanowiony przez Kongres Wiedeński w 1815 roku. Jednak aż do XX wieku terroryzm miał przede wszystkim charakter wewnętrzny i rzadko wykraczał poza granice jednego państwa. Dopiero w XX stuleciu, a dokładniej w jego drugiej połowie, terroryzm przeistoczył się w poważny i groźny problem gnębiący cały świat. W okresie „zimnej wojny” terroryzm stał się w pewnym sensie elementem wojny ideologicznej, prowadzonej przede wszystkim przez ZSRR i jego państwa satelickie. Na początku lat osiemdziesiątych w państwach Europy Zachodniej zaczęto nawet pojmować odizolowane incydenty terrorystyczne dokonywane przez odrębne grupy rozsiane po całym świecie jako świadomy sposób destabilizacji Zachodu, stanowiący część globalnego spisku. To właśnie działalność terrorystyczna takich grup, jak Frakcja Czerwonej Armii, Czerwone Brygady czy Japońska Czerwona Armia sprawiła, że zjawisko terroryzmu urosło do rangi zagrożenia o charakterze międzynarodowym. Koniec „zimnej wojny” spowodował jednak, że tzw. terroryzm lewacki (zwany też „czerwonym” terroryzmem), głównie z braku środków finansowych dostarczanych przez ideologicznego sojusznika – ZSRR – zmuszony został do istotnego ograniczenia swej aktywności i niemal całkowicie stracił na znaczeniu, z drugiej strony „depolaryzacja” świata z całą siłą ujawniła zadawnione konflikty o charakterze etniczno-religijnym, przejawiające się w destabilizacji poszczególnych regionów, powstaniach zbrojnych, wojnach domowych i – aktach terrorystycznych. Co więcej, korzenie terroryzmu etniczno-religijnego sięgają bardzo głęboko, co znacznie utrudnia prowadzenie z nim walki, należy się też spodziewać, że w przyszłości przesłanki etniczne i religijne będą stały u podstaw większości ataków terrorystycznych. Poza tym, innowacje w dziedzinie komunikacji globalnej pozwoliły niektórym grupom terrorystycznym o charakterze lokalnym zaistnieć na forum światowym i nawiązać współpracę z innymi, podobnymi organizacjami zajmującymi się omawianym przestępczym procederem. Terroryści z jednego kraju bardzo często mają swe bazy bądź kryjówki na terytorium innego państwa, które poza udzieleniem danej grupie terrorystycznej schronienia może też wspierać ją materialnie i finansowo. Zdarza się, że terroryści ukrywają się wśród wspólnot emigrantów lub uchodźców. Z braku pomocy finansowej płynącej „z zewnątrz”, niektóre organizacje terrorystyczne same zatroszczyły się o swe fundusze i zajęły prowadzeniem legalnej działalności gospodarczej bądź też nielegalnym handlem narkotykami i bronią. Co więcej, cechą charakterystyczną współczesnego terroryzmu stała się jego swoista symbioza z „klasyczną” przestępczością zorganizowaną, w wyniku której powoli zanika linia rozgraniczająca obie nielegalne formy działalności, a terroryści i „zwykli” przestępcy podjęli współpracę i udzielają sobie wzajemnie pomocy, nie tylko finansowej[1].

     Źródła terroryzmu i jego przesłanki mają przeważnie charakter wewnętrzny bądź regionalny, lecz efekty działalności ugrupowań terrorystycznych często przyjmują skalę międzynarodową. Dlatego od dawna już myślano nad wypracowaniem odpowiednich konwencji w ramach prawa międzynarodowego, które traktowałyby terroryzm jako „przestępstwo przeciw ludzkości”, ścigane solidarnie przez wszystkie państwa (bez względu na przynależność państwową sprawcy i miejsce popełnionego czynu). Jednak prace nad umowami międzynarodowymi w tym zakresie napotykały, i nadal napotykają, na przeszkody, nie pozwalające na opracowanie jednej konwencji całościowo regulującej powyższą problematykę. Współczesny terroryzm nie jest bowiem zjawiskiem jednolitym, a jego zaplecze ideologiczne jest niezwykle zróżnicowane. Zasadnicze różnice istnieją m. in. w motywacjach ideowo – politycznych, światopoglądzie lub religii, założeniach „filozofii przemocy”, rozumieniu samej funkcji przemocy. Odmienności nie brak w koncepcjach organizacyjnych, założeniach konspiracyjnych, powiązaniach z „zapleczem” ułatwiającym działanie i udzielającym pomocy. Wreszcie, odmienna jest geneza różnych organizacji i ugrupowań terrorystycznych, różne są ich powiązania klasowe i środowiskowe, działalność i cele, a w wielu wypadkach – także tradycje[2]. Niewiele jest terminów opisywanych tak obszernie i jednocześnie tak nielogicznie. Płynność i nieprecyzyjność pojęć prowadzi do interpretacyjnej dowolności samego zjawiska terroryzmu, a między innymi do świadomego i celowego rozciągania terminu „terroryzm” na zjawiska, które z terroryzmem nie mają nic wspólnego. Zdefiniowanie tak różnorodnego i wieloznacznego zjawiska stanowi więc dla doktryny prawa międzynarodowego ogromne wyzwanie. Ważna jest również odpowiedź na pytanie, czy w ogóle możliwe jest opracowanie jednej, ogólnej i w miarę kompleksowo normującej wszelkie aspekty walki z terroryzmem konwencji międzynarodowej, uwzględniającej różnorodność form i motywacji działalności terrorystycznej. Skuteczność walki z badanym zagrożeniem zależy bowiem w dużej mierze od odpowiedniego sformułowania jego elementów definicyjnych.

     Walka z międzynarodowym terroryzmem znalazła się również w spektrum zainteresowań Wspólnoty Niepodległych Państw. Kraje zrzeszone w tej Wspólnocie podpisały 4 czerwca 1999 roku w Mińsku Traktat o współpracy między Państwami Członkowskimi Wspólnoty Niepodległych Państw w walce z terroryzmem. W dokumencie tym terroryzm został zdefiniowany jako „nielegalny, karalny w świetle prawa karnego akt popełniony w celu osłabienia bezpieczeństwa publicznego, wpłynięcia na podejmowanie decyzji przez władze lub sterroryzowania ludności, przyjmujący postać:

-          aktu przemocy lub groźby jej użycia przeciw osobom fizycznym lub prawnym;

-          zniszczenia lub uszkodzenia bądź groźby zniszczenia lub uszkodzenia własności i innych przedmiotów materialnych, tak aby narazić na niebezpieczeństwo ludzkie życie;

-          spowodowania znacznych szkód materialnych lub wypadku powodującego inne skutki niebezpieczne dla społeczeństwa;

-          zagrożenia życia męża stanu lub osoby publicznej w celu położenia kresu jego działalności państwowej lub innej działalności publicznej lub w akcie zemsty za tą działalność;

-          ataku na przedstawiciela innego państwa lub na korzystającego z ochrony prawnomiędzynarodowej członka personelu organizacji międzynarodowej, jak również ataku na pomieszczenia i pojazdy służbowe osób chronionych prawem międzynarodowym;

-          innych aktów uznawanych za terrorystyczne w świetle przepisów wewnętrznych państw-stron Traktatu lub w świetle powszechnie uznawanych międzynarodowych instrumentów prawnych służących zwalczaniu terroryzmu”.

     Omawiany traktat wprowadza ponadto nowe pojęcie – tzw. „terroryzm techniczny”, którym jest użycie lub groźba użycia broni jądrowej, radiologicznej, chemicznej lub biologicznej bądź ich składników, mikroorganizmów chorobotwórczych, substancji radioaktywnych lub innych substancji szkodliwych dla zdrowia, a także przechwycenie, wyłączenie lub zniszczenie instalacji nuklearnych, chemicznych bądź innych, co może doprowadzić do katastrofy technicznej lub ekologicznej, jeśli takie działania są wymierzone w bezpieczeństwo publiczne, mają na celu sterroryzowanie ludności lub wpłynięcie na decyzje władz, by w ten sposób osiągnąć polityczne lub inne cele. Przestępstwem jest również usiłowanie popełnienia jednego z wyżej wymienionych czynów oraz sprawstwo kierownicze, współsprawstwo, podżeganie i pomocnictwo oraz finansowanie aktu terrorystycznego. Spora część traktatu poświęcona jest wzajemnej współpracy państw-stron w zapobieganiu i zwalczaniu terroryzmu. W art. 11 podkreślono znaczenie wymiany informacji w kwestiach kluczowych dla prowadzenia tej walki – chodzi m.in. o przekazywanie informacji na temat organizacji i grup terrorystycznych, a nawet jednostek, które stanowią zagrożenie dla bezpieczeństwa państw-stron, nielegalnych formacji zbrojnych, stosujących metody charakterystyczne dla terroryzmu oraz ich struktury, członków, zamiarów i celów, zgodnych z prawem praktyk stosowanych w operacjach antyterrorystycznych, czy zidentyfikowanych i przypuszczalnych kanałów, którymi terroryści otrzymują pieniądze, broń i inne środki potrzebne im do prowadzenia przestępczej działalności. Ciekawym rozwiązaniem zaproponowanym w traktacie jest możliwość wysyłania przez państwo-stronę, na żądanie lub za zgodą zainteresowanego państwa-strony, przedstawicieli rządu lub nawet specjalnych jednostek antyterrorystycznych, w celu udzielenia wsparcia proceduralnego, konsultacyjnego lub praktycznego, zgodnie z postanowieniami traktatu. Istnieje również możliwość przeprowadzenia, na mocy wzajemnych, odrębnych porozumień, wspólnych ćwiczeń specjalnych jednostek antyterrorystycznych oraz organizowanie szkoleń dla przedstawicieli innego państwa-strony. Co prawda traktat nie przewiduje utworzenia wspólnych oddziałów antyterrorystycznych, choć porozumienia regionalne wydają się takim inicjatywom sprzyjać. O wiele trudniejsze byłoby utworzenie międzynarodowych jednostek antyterrorystycznych. Przykładowo, w 1985 roku nie uzyskała poparcia propozycja ówczesnego prezydenta USA Ronalda Reagana, aby stworzyć międzynarodową antyterrorystyczną „grupę uderzeniową”, na co miałyby się składać międzynarodowe oddziały komandosów, międzynarodowe środki karne i więzienia dla terrorystów, a nawet międzynarodowe trybunały antyterrorystyczne[54]. Biorąc jednak pod uwagę sukces koalicji antyterrorystycznej w Afganistanie, a także powołanie podczas szczytu praskiego Sojuszu Północnoatlantyckiego Sił Odpowiedzi NATO, które mają wyposażyć Sojusz w nową zdolność do szybkiego reagowania w przypadku zagrożenia, w tym również o charakterze terrorystycznym, być może udałoby się powyższy pomysł przynajmniej częściowo zrealizować.

   Na koniec należy jeszcze wspomnieć o Konwencji Organizacji Jedności Afrykańskiej o zapobieganiu i zwalczaniu terroryzmu, przyjętej w Algierze, 14 lipca 1999 roku[55]. Organizacja ta, w lipcu 2002 roku przemianowana na Unię Afrykańską, za akt terrorystyczny uważa „każdy czyn będący pogwałceniem prawa karnego państwa-strony, skierowany przeciw jednostce lub grupie osób, który może stanowić zagrożenie dla życia, integralności fizycznej lub wolności, lub powodować ciężkie obrażenia albo śmierć, bądź powoduje lub może powodować znaczne zniszczenia mienia publicznego lub prywatnego, bogactw naturalnych, dziedzictwa ekologicznego lub kulturalnego, i jest obliczony bądź zamierzony na:

-          zastraszenie, zmuszenie lub nakłonienie rządu, jego organu, instytucji, administracji publicznej lub jakiejkolwiek ich jednostki do podjęcia działania bądź powstrzymania się od działania, lub do przyjęcia bądź odrzucenia określonego stanowiska, lub do podjęcia działania zgodnie z określonymi zasadami; lub

-          zakłócenie w działalności służb użyteczności publicznej lub wywołanie stanu wyjątkowego; lub

-          wywołanie powszechnego powstania przeciw władzy w danym państwie”. 

     Przestępstwem terrorystycznym jest również poparcie, wsparcie materialne i finansowe oraz wszelka pomoc, sprawowanie dowodzenia, podżeganie, zachęcanie, usiłowanie, groźba, zmowa i organizowanie jakiegokolwiek aktu terrorystycznego wymienionego powyżej. Jest to niewątpliwie jedna z najbardziej rozbudowanych regulacji odnoszących się do przestępstw generalnie związanych z aktami terrorystycznymi. Mimo to, art. 3 wyłącza z powyższego katalogu walkę, w tym również zbrojną, przeciwko kolonializmowi, okupacji, agresji i zwierzchnictwu obcych sił, prowadzoną przez naród w imię jego wyzwolenia i samostanowienia, zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego. Poza tym wyjątkiem, żadne względy natury politycznej, filozoficznej, ideologicznej, rasowej, etnicznej, religijnej bądź jakiejkolwiek innej nie mogą być powoływane na usprawiedliwienie aktów terrorystycznych. Państwa-strony zobowiązały się też do powstrzymywania się od działań mających na celu organizowanie, wspieranie, finansowanie, popełnianie lub podżeganie do popełnienia zamachów terrorystycznych, jak też od udzielania terrorystom schronienia, bezpośrednio lub pośrednio, w tym zaopatrzenia ich w broń i jej składowania na swoim terytorium oraz wydawanie im wiz i dokumentów podróżnych. Panstwa-strony zobowiązały się w związku z tym do poszerzenia współpracy policyjnej i sądowej, udzielania sobie wzajemnie pomocy przy prowadzeniu śledztw i postępowań sądowych oraz ekstradycyjnych, a także dopuściły możliwość przeprowadzenia dochodzenia ekstraterytorialnego. Warto jeszcze podkreślić, że państwa członkowskie Unii Afrykańskiej w preambule omawianej konwencji wyraziły swe zaniepokojenie coraz silniejszymi powiązaniami pomiędzy terroryzmem i przestępczością zorganizowaną, polegającymi m.in. na współpracy w nielegalnym handlu bronią i narkotykami oraz procederze prania pieniędzy. Tym samym potwierdziły, jak bardzo zmieniło się w ostatnich latach oblicze terroryzmu, który z terroryzmem epoki lat siedemdziesiątych i osiemdziesiątych ma już naprawdę niewiele wspólnego.       

     Podsumowanie

     Jak łatwo spostrzec z dokonanych rozważań, zarówno w nauce, jak i w praktyce prawa międzynarodowego brak zgodności co do zdefiniowania zjawiska terroryzmu i określenia jego elementów. Mając bowiem do czynienia z tak różnymi ideologicznie, społecznie i genetycznie przejawami omawianej formy przestępczości, które służą zupełnie innym celom, jest wręcz niemożliwością – bez popełnienia błędu tautologii – ogarnąć je wszystkie i zawrzeć w formie definicji. Mimo to powołany ponownie w 1996 roku przez Zgromadzenie Ogólne ONZ Komitet Ad Hoc Do Spraw Terroryzmu, poprzez prace obejmujące zagadnienia finansowania organizacji terrorystycznych, kwestie zamachów bombowych i szeroko rozumianego terroryzmu nuklearnego, zmierza do wypracowania ogólnej, łączącej w sobie wszystkie aspekty terroryzmu konwencji międzynarodowej. Jednak nie jest pewne, czy usiłowanie stworzenia za wszelką cenę w prawie pozytywnym takiej ogólnej, kompleksowej konwencji jest słuszne i wskazane. Konwencja genewska z 1937 roku starająca się ująć zagadnienie terroryzmu międzynarodowego w sposób całościowy, w rezultacie nie stała się nigdy prawem obowiązującym. Natomiast pozytywne rezultaty zostały osiągnięte właśnie w zakresie uregulowań częściowych, szczegółowych, dotyczących np. bezpieczeństwa międzynarodowej żeglugi powietrznej czy też ochrony osobistości oficjalnych oraz przedstawicieli dyplomatycznych i konsularnych. Ponadto uregulowania szczegółowe mają tę niewątpliwą przewagę nad rozwiązaniami całościowymi, że potrafią z natury rzeczy lepiej uwzględnić specyfikę danej dziedziny obrotu międzynarodowego i tym samym w sposób doskonalszy zapewnić jej ochronę i zabezpieczenie przed aktami terroru. Wydaje się, że właśnie ta droga rozwiązań cząstkowych jest właściwsza do stworzenia z czasem ogólnej koncepcji i definicji terroryzmu międzynarodowego, a co za tym idzie – kompleksowej konwencji antyterrorystycznej. Stworzenie ogólnej definicji prawnej na obecnym etapie może bowiem przynieść negatywny rezultat w postaci pozostawienia poza nią, a zatem poza uregulowaniem prawnym różnorodnych czynów czy to ze względu na ich cechy podmiotowe, czy też przedmiotowe[56]. Przykładowo zdefiniowanie terroryzmu międzynarodowego z uwzględnieniem motywów o charakterze politycznym wiąże się ze skomplikowaną kwestią uznania aktów terroru za przestępstwa polityczne. Ustalenie, jaki akt jest tego typu przestępstwem, nadal budzi wiele trudności tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie międzynarodowym[57]. Nie można jednak zawężać pojęcia terroryzmu międzynarodowego tylko do aktów terrorystycznych dokonywanych z motywów politycznych, ponieważ akty terrorystyczne, których źródłem są zwykłe cele przestępcze, jak wymuszenie, szantaż czy uniknięcie kary za dokonane przestępstwo karne, stanowią wcale nie mniejsze niebezpieczeństwo[58]. Co więcej, w prawie międzynarodowym coraz rzadziej zwraca się uwagę na polityczny charakter terroryzmu, natomiast podkreśla się, że wszystkie akty, metody i sposoby działania terroryzmu powinny być uważane za przestępstwa o charakterze kryminalnym, bez względu na to, gdzie i przez kogo zostały popełnione. Takie stanowisko znalazło wyraz m. in. w rezolucjach ZO ONZ dotyczących badanego zagadnienia[59]. W podobnym duchu wypowiedziała się Komisja Prawa Międzynarodowego w komentarzu do projektu konwencji z 1973 roku. Sformułowanie „niezależnie od motywów” zawarte w konwencji ma wyrażać powszechnie przyjętą zasadę prawną, według której „decydującym czynnikiem jest przestępcza intencja popełnienia aktu, a nie przyczyny, jakie prowadzą do jego popełnienia”[60]. Można byłoby zatem łącznie traktować motywy przestępcze i polityczne aktów terrorystycznych, jako że trudno jest wskazać przestępstwa dokonywane wyłącznie z pobudek politycznych. Jednak Zgromadzenie Ogólne ONZ w punkcie 3 Deklaracji dotyczącej środków mających na celu wyeliminowanie międzynarodowego terroryzmu, będącej załącznikiem do rezolucji 49/60 z 17 lutego 1995 roku, zwraca uwagę przede wszystkim na przestępczy aspekt tego zjawiska, uznając, że „akty przestępcze, które w zamierzeniu wywołują poczucie strachu (state of terror) w społeczeństwie, grupie osób lub jednostkach, przeprowadzane dla celów politycznych, w żadnych okolicznościach nie mogą być uznane za uzasadnione i nie mogą ich usprawiedliwiać żadne względy natury politycznej, filozoficznej, ideologicznej, rasowej, etnicznej, religijnej i jakiejkolwiek innej”[61]. Stanowisko to zostało potwierdzone w innych rezolucjach Zgromadzenia Ogólnego dotyczących terroryzmu międzynarodowego[62]. W świetle powyższych rozważań, najwłaściwszym rozwiązaniem jest więc uznanie aktów terrorystycznych (oraz wszelkich form udzielanego mu wsparcia) za zbrodnie o charakterze międzynarodowym, a nawet za zbrodnie przeciwko ludzkości, ścigane solidarnie przez wszystkie państwa, zgodnie z zasadą odpowiedzialności erga omnes, które mogłyby podlegać jurysdykcji Międzynarodowego Trybunału Karnego[63].

     Traktowanie aktów terrorystycznych jako zbrodni międzynarodowych, jako czynów przestępczych, bez względu na ich konotacje polityczne, społeczne, religijne, ideologiczne i inne oraz uznawanie terrorystów i ich popleczników za przestępców kryminalnych zagrażających rodzajowi ludzkiemu, połączone z międzynarodową współpracą państw i organizacji międzynarodowych oraz regionalnych w zakresie prewencji i zwalczania terroryzmu, może w przyszłości przyczynić się do znacznego zahamowania ekspansji tego niebezpiecznego zjawiska, aby terroryzm nie stał się najgroźniejszą plagą XXI wieku.

Mgr Marcin Marcinko – absolwent Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, doktorant w Katedrze Prawa Międzynarodowego Publicznego UJ, współpracownik Instytutu Studiów Strategicznych w Krakowie.