Adam Balcer: Czas decyzji

• turcja
• unia europejska

Skuteczność unijnej polityki zagranicznej na Bliskim Wschodzie i Eurazji zdecydowanie zwiększyłaby bliska współpraca UE z Turcją, które jak pokazały ostatnie miesiące znacznie więcej łączy niż dzieli. Ta bliska współpraca będzie jednak bardzo trudna, jeśli nie nastąpi przynajmniej częściowa reaktywacja tureckiego procesu akcesyjnego.

W ostatnich dwunastu miesiącach doszło do niespotykanego zbliżenia stanowisk i interesów Turcji i UE w kluczowym kwestiach polityki zagranicznej. Pod koniec 2010 r. Turcja zaakceptowała budowę na swoim terytorium NATO-wskiego radaru antyrakietowego wymierzonego w Iran. Gdy wybuchła arabska wiosna Turcja pomimo początkowego lawirowania ostatecznie zdecydowanie poparła demokratyzację krajów arabskich, przyznającej jej centralne miejsce w swojej agendzie międzynarodowej. Ankara zaangażowała się w interwencję militarną w Libii, nałożyła sankcje na Syrię oraz walnie przyczyniła się do zjednoczenia opozycji syryjskiej. Najlepszym dowodem konwergencji interesów i wartości w sferze polityki zagranicznej między Turcją i UE były historyczne wizyty premiera Turcji Recepa Erdogana w Iraku (marzec 2011 r.) i Afryce Północnej (wrzesień 2011 r.). Podczas pierwszej z nich Erdogan promował koegzystencję między szyitami i sunnitami, wykonując bezprecedensowe gesty (pierwszy sunnicki przywódca odwiedzający najświętsze miejsca szyitów). Natomiast głównym przekazem drugiego tournee skierowanym do arabskich rewolucjonistów była konieczność budowy świeckiej demokracji w połączeniu z reformami wolnorynkowymi. Te wszystkie działania Turcji pokazują, że zeszłoroczne dramatyczne pytanie „kto stracił Turcję?” oraz dyskusja na temat „przesunięcia osi” w polityce zagranicznej Turcji z Zachodu na Wschód były kasandrycznymi wizjami. Zbliżenie agend w ramach polityki zagranicznej ma w przypadku Turcji także podstawy wewnętrzne. Pomimo głębokiego kryzysu procesu akcesyjnego poparcie dla członkostwa w UE utrzymuje się od kilku lat na stabilnym poziomie 55-60%, ok. 35% jest przeciw. 

Dziś na naszych oczach powstała nowa silna korelacja między czterema czynnikami: całkowitą demokratyzacją Turcji, postępami transformacji w świecie arabskim, sytuacją wewnętrzną w UE (kondycja gospodarcza, stosunek do islamu) procesem akcesji Turcji oraz Europejską Polityką Sąsiedztwa i zaangażowaniem państw unijnych w regionie. Te czynniki mogą się wzajemnie pozytywnie stymulować (pozytywne tendencje w jednym wymiarze mogą oddziaływać na inne), ale także mieć na siebie negatywny wpływ. Oprócz konwergencji interesów i wartości w polityce zagranicznej zdecydowanie wzrosła w ostatnich miesiącach także waga Turcji w polityce zagranicznej UE ze względu na rosnący potencjał „anatolijskiego tygrysa” i w konsekwencji jego wpływy w regionach posiadających strategiczne znaczenie dla Brukseli (Azji Centralna, Bliski Wschód, Morze Czarne, Kaukaz, Bałkany Zachodnie). W latach 2010-2011 turecka gospodarka rozwijała się w ekspresowym tempie 8-9%. W efekcie w tym roku gospodarka Turcji mierzona parytetem siły nabywczej przekroczyła „magiczny” poziom jednego biliona USD. Choć, w przyszłym roku z pewnością dojdzie do jej spowolnienia to jednak tureckie wskaźniki makroekonomiczne są przeważnie dobre -wyzwaniem jest wysoki deficyt na rachunkach bieżących- i według IMF w najbliższych latach Turcja będzie rozwijać się zdecydowanie szybciej niż UE. Nie przypadkiem gospodarka Turcji awansowała ostatnio w ratingach agencji.

Najbardziej wzrost wpływów regionalnych Turcji unaocznia arabska wiosna i kwestia energetycznego korytarza południowego. Arabska wiosna stała się dla Turcji unikalną okazją do znacznego umocnienia i tak dużych wpływów na Bliskim Wschodzie. Turcja jest uwielbiana przez Arabów postrzegających ją jako główne źródło inspiracji dla demokratyzacji i modernizacji. W przypadku energetyki to właśnie dzięki porozumieniu turecko-azerskiemu w kwestii eksploatacji i tranzytu gazu zawartemu pod koniec października bardzo przybliżyła się perspektywa powstania korytarza południowego (tranzyt gazu z Azji Centralnej do Europy), który zwiększyłby bezpieczeństwo energetyczne UE. Wydaje się, że najlepsza jest strategia ewolucyjna (rozpoczęcie budowy gazociągu), która może wywołać efekt domina (włączenie innych dostawców). Powstanie korytarza ostatecznie przypieczętowałoby porozumienie turkmeńsko-azerskie dotyczące podziału szelfu. Rada UE zdając sobie sprawę z wagi problemu przyznała Komisji Europejskiej bezprecedensowy mandat do mediacji między Aszchabadem i Baku w tej sprawie. Turcja posiadająca duże wpływy w obu krajach i bardzo dobre relacje z oboma stolicami jest idealnym partnerem Komisji w tych wysiłkach.

Ślepa uliczka

Paradoksalnie, bezprecedensowa konwergencja pomiędzy Ankarą i Brukselą następuje w momencie, gdy proces akcesyjny Turcji znalazł się w martwym punkcie. Choć, Turcja systematycznie wprowadza aquis communitaire także w rozdziałach, które są zamknięte – potwierdzają to Raporty Postępu Komisji Europejskiej- to jednak negocjacje zamarły. Ostatni rozdział został otwarty w połowie 2010 r. Zdecydowana większość rozdziałów jest zablokowana przez Cypr, Francję albo Radę Unii Europejskiej.. Na mocy postanowień szczytu UE z 2006 r. Ankara nie może także zamykać rozdziałów, gdyż nie rozszerzyła na Cypr unii celnej. W efekcie teoretycznie do otwarcia pozostały tylko trzy rozdziały. Jednak, ich otwarcie wymaga podjęcia przez Ankarę trudnych decyzji politycznych, które bez perspektywy akcesji są dla niej zbyt kosztowne politycznie i ekonomicznie. Niemal na pewno nie zostanie otwarty żaden rozdział w tym roku. W przyszłym roku będzie jeszcze trudniej biorąc pod uwagę, że prezydencję UE obejmie Cypr. Impas w negocjacjach wynika z nierozwiązanego problemu cypryjskiego (Turcja nie uznaje Cypru, członka UE i okupuje część jego terytorium) i negatywnego stosunku do akcesji Turcji ze strony Francji i w mniejszym stopniu Niemiec.

W kwestii cypryjskiej powstał mechanizm błędnego koła. Obie strony nie wypełniły swoich zobowiązań czy obietnic. Turcja jest zobowiązana do rozszerzenia na Cypr unii celnej podpisanej z UE, natomiast Bruksela zadeklarowała zniesienie embarga na Turecką Republikę Północnego Cypru (KKTC) po tym jak jej mieszkańcy w odróżnieniu od cypryjskich Greków zagłosowali w 2004 r. za planem zjednoczenia wyspy popartym przez całą wspólnotę międzynarodową. Obie strony uzależniają swoje działania od wykonania przez partnera pierwszego ruchu. Teoretycznie Turcja mogłaby jednostronnie otworzyć swoje porty i lotniska dla Cypryjczyków. Zdecydowana większość Turków jest temu jednak przeciwna. Taki krok turecki odblokowałby osiem rozdziałów i umożliwiłby zamykanie rozdziałów. Jednak, najprawdopodobniej Cypr i Francja nie pozwoliłby na zniesienie embarga na KKTC oraz zdecydowane przyspieszenie negocjacji akcesyjnych Turcji. W efekcie taka decyzja rządu tureckiego wiązałaby się z dużymi kosztami politycznymi (spadek poparcia) i spotkałaby się- podobnie jak głosowanie w 2003 r. na temat udostępnienia terytorium Turcji wojskom amerykańskim do inwazji na Irak - z silną opozycją także w partii rządowej. Poważne różnice w kwestii ustroju Cypru między elitami politycznymi cypryjskich Greków i Turków powodują, że nie można pokładać dużych nadziei na przełom negocjacyjny w rozmowach na temat zjednoczenia wyspy toczących się od wielu lat. Rozwiązanie tego sporu jest bowiem niemożliwe bez ścisłej współpracy najważniejszych graczy UE i Turcji w tej kwestii. Dlatego kluczowe znaczenie dla przyszłości aspiracji europejskich Turcji mają wybory prezydenckie we Francji (kwiecień 2012 r.) i parlamentarne w Niemczech (jesień 2013 r.). Proces akcesyjny Turcji w większym stopniu niż u innych kandydatów zależy od układu sił w UE w większym stopniu od rozwoju sytuacji wewnętrznej. Turcja potrzebuje bowiem w większym stopniu zewnętrznego impulsu. To właśnie dojście do władzy socjaldemokratów w Niemczech w 1998 r. umożliwiło uzyskanie przez Turcję statusu kandydata i wywołało lawinę reform nad Bosforem. 

W Europie można czasami spotkać się z opiniami, że współpraca turecko-unijna w ramach Wspólnej Polityki Obronnej i Zagranicznej stała się zakładnikiem kryzysu procesu negocjacyjnego, zaś perspektywa europejska straciła moc oddziaływania na wewnętrzne przemiany w Turcji. Pierwsza z tych opinii pośrednio zakłada, że faktyczna rezygnacja Turcji z aspiracji członkowskich otworzyłaby nowe możliwości dla współpracy turecko-unijnej. Jednak, po pierwsze Turcja z pewnością chciałaby uzyskać wysoką cenę – możliwe, że zbyt wysoką dla niektórych państw europejskich- za akceptację statusu drugiej Norwegii. Po drugie nawet w przypadku poparcia przez Turcję uprzywilejowanego partnerstwa z UE nie znikną jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki dwie kluczowe przeszkody utrudniające bardzo poważnie współpracę unijno-turecką czyli nierozwiązany problem cypryjski oraz rywalizacja między Turcją i Francją w basenie Morza Śródziemnego, którą zintensyfikowała arabska wiosna. Co więcej rozwiązanie cypryjskiego węzła gordyjskiego bez kontekstu akcesyjnego stanie się mission impossible.

Druga opinia odwołuje się do ocen wielu tureckich komentatorów podkreślających, że dla miejscowej elity politycznej w podstawowych kwestiach taki jak problem kurdyjski czy nowa konstytucja perspektywa UE przestała być punktem odniesienia. Choć rzeczywiście, gdy osłabła perspektywa UE nie doszło do wyraźnego pogorszenia poziomu wolności w Turcji i można odnotować pewien postęp w niektórych dziedzinach. Jednak, wyraźne spowolnienie tempa reform politycznych, eskalacja walk z partyzantką kurdyjską oraz pogorszenie się poziomu wolności słowa w ostatnich latach pokazują, że proces integracyjny jest nadal bardzo ważny dla Turcji. Złoty okres demokratyzacji w Turcji (2001-2005) był równocześnie miesiącem miodowym w relacjach turecko-unijnych. Dlatego bez perspektywy unijnej całkowita demokratyzacja Turcji (to znaczy uznanie jej za kraj w pełni wolny przez Freedom House) wydaje się bardzo mało prawdopodobna. Natomiast to właśnie przekroczenie tego Rubikonu jest najlepszym gwarantem trwałej stabilizacji wewnętrznej Turcji. Szansą wewnętrzną na reaktywowanie procesu demokratyzacji Turcji jest rozpoczęcie prac nad nową konstytucją, która ma być bardziej liberalna. Układ sił w parlamencie powoduje, że może ona zostać przyjęta tylko w wyniku kompromisu między opozycją i rządem. W tej sytuacji podobnie jak w latach 2001-2005 bardzo przydałoby się „zlewarowanie” reform przez czynnik zewnętrzny- czyli proces integracyjny. Oczywiście dzisiaj Turcja jest silniejsza i bardziej pewna siebie, zaś UE znajduje się w kryzysie. Według niektórych ekspertów w tej sytuacji europejska polityczna warunkowość nie może działać na Turcję. Jednak arabska wiosna uświadomiła Turkom, że ich pozycja wśród Arabów będzie zależała od jakości ich demokracji. Co więcej, im bardziej demokratyczne będzie społeczeństwo tureckie tym bardziej Turcja mimo swej siły będzie podatna na oddziaływanie UE i jeszcze bardziej koordynować z nią swoją politykę zagraniczną.

Co dalej?

Czy w sytuacji braku szans na wielki przełom przed wyborami we Francji i Niemczech mają sens starania o przynajmniej częściowy postęp w procesie akcesyjnym Turcji? Bezdyskusyjnie tak, szczególnie, że tak naprawdę trzeba ratować go przed permanentnym zamrożeniem w przypadku zwycięstwa Nicolasa Sarkozy'ego w wyborach prezydenckich w przyszłym roku. Uwarunkowania tureckie i unijne powodują, że piłka wydaje się być po stronie państw popierających członkostwo Turcji i nie mających z nią sporów bilateralnych, które stanowią zdecydowaną większość członków UE (około 20 państw). Choć trzeba przyznać, że niektórzy z najważniejszych adwokatów akcesji czyli Włochy i Hiszpania są poważnie osłabieni. Ta grupa przyjaciół Turcji powinna wystąpić zdecydowanie na arenie unijnej jako jeden blok z propozycją otwarcia niektórych rozdziałów blokowanych przez Cypr. Głównym argumentem powinna być potrzeba intensyfikacji współpracy z Turcją w kontekście arabskiej wiosny, rosnącej konwergencji interesów i wartości w polityce zagranicznej, powiększającego się z każdym rokiem potencjału Ankary oraz groźby wystąpienia negatywnego scenariusza (zaostrzenie rywalizacji Turcji z Francją, pogorszenie i tak fatalnych relacji turecko-izraelskich, których poprawa powinna być jednym z kluczowych priorytetów UE, dalsza eskalacja konfliktu z kurdyjskimi separatystami).

Rozdziałem o bardzo dużej wadze, który warto otworzyć ze względu na wcześniej opisane pozytywne tendencje jest energetyka. Ewolucja polityki UE wobec Kosowa (brak uznania jego niepodległości przez 5 członków UE, jednomyślność ws. uzależnienia rozpoczęcia negocjacji z Serbią od normalizacji przez Belgrad relacji z Prisztiną) pokazuje, ze jeśli jest determinacja większości jej członków to możliwy jest częściowy przełom i przyjęcie wspólnego stanowiska nawet w trudnej kwestii. Kluczowe znaczenie dla powodzenia tej próby ożywienia procesu negocjacji Turcji miałaby oczywiście postawa kanclerz Merkel, która nie popiera członkostwa Turcji, ale uważa za konieczne kontynuowanie rozmów. Grupa „przyjaciół Turcji” powinna także zamortyzować ewentualne napięcia turecko-unijne poprzez zwiększenie powiązań między Turcją a Unią.

Z tego powodu, grupa ta powinna zdecydowanie wesprzeć liberalizację wiz dla Turków. Okoliczności są dość sprzyjające. Turcja spełniła kluczowe wymogi, zaś Komisja Europejska rozpoczęła pracę nad mapą drogową. Udoskonalenie unii celnej np. poprzez wprowadzenie konsultacji z Turcją układów o wolnym handlu zawieranych przez UE z trzecimi krajami także zacieśniłoby relacje polityczne i ekonomiczne między Ankarą i Brukselą. Warto także podjąć, ucząc się na błędach popełnionych na Cyprze (podejście typu: problem sam się rozwiąże naturalną koleją rzeczy...) próbę rozbrojenia innej tykającej „bomby zegarowej” dla relacji turecko-unijnych, czyli kwestii ludobójstwa na Ormianach popełnionego przez reżim młodoturecki podczas I wojny światowej. Ta kwestia jest bardzo upolityczniona i szczególnie ważna dla socjalistów we Francji. Oczywiście oficjalne stanowisko tureckie jest nie do zaakceptowania (masakry nie można uznać za ludobójstwo, każda ze stron popełniła zbliżone zbrodnie). Choć fakt ludobójstwa nie podlega dyskusji to warto dokonać krytycznej analizy obrazu tej tragedii w europejskim dyskursie, w którym dominuje stanowisko ormiańskie, także tendencyjne. Szczególnie potrzebne są badania nad genezą ludobójstwa na Ormianach, co wymaga poszerzenia bardzo nikłej wiedzy w Europie na temat ludobójstwa popełnionego przez carską Rosję na muzułmanach na Kaukazie Północnym w XIX w czy masakr na wyznawcach islamu na Bałkanach, którzy na masową skalę uciekali do Anatolii. Dlatego grupa „przyjaciół” powinna wesprzeć utworzenie zespołu umiarkowanych historyków ormiańskich, tureckich i zachodnich, który by spróbował pokazać z różnych perspektyw kwestię ludobójstwa na Ormianach. Raporty tego zespołu nie doprowadziłoby z pewnością to radykalnej zmiany oficjalnego stanowiska Turcji, ale mogłoby uczynić bardziej zbalansowanym dyskurs publiczny o tej kwestii w Europie i Turcji.

Adam Balcer jest Dyrektorem Programu "Polityka rozszerzenia i sąsiedztwa UE" w demosEUROPA - Centrum Strategii Europejskiej