Ewa Synowiec: Semestr europejski - jak Polska zda egzamin z reform gospodarczych?

• gospodarka
• polska
• ue

Fala kryzysu finansowego, która w 2009 roku przelała się ze Stanów Zjednoczonych na kontynent europejski uderzyła w najsłabsze punkty gospodarek państw Unii Europejskiej, pogarszając sytuację w sektorze bankowym i/lub powodując zadłużenie finansów publicznych ponad progi bezpieczne z makroekonomicznego punktu widzenia.

Zgodnie z zasadą działania naczyń połączonych, zwłaszcza w ugrupowaniu integracyjnym, jakim obecnie jest Unia, znalazło to odzwierciedlenie w załamaniu się wzrostu gospodarczego w większości państw UE (zwłaszcza w strefie euro), a co za tym idzie znacznie zwiększyło liczbę bezrobotnych. Kryzys ten dobitniej ukazał także nierównowagę w konkurencyjności gospodarek unijnych (eksportująca północ i importujące południe UE) ujawniającą się w deficytach bilansów obrotów bieżących, których strukturalny charakter nie pomaga w utrzymaniu w ryzach zadłużenia państw. Innymi słowy kryzys gospodarczy uświadomił istnienie ścisłej współzależności między gospodarkami państw członkowskich Unii, a co za tym idzie, potrzebę ściślejszej współpracy i koordynacji na rzecz ograniczenia deficytów w finansach publicznych, reform strukturalnych i równoległego pobudzania wzrostu gospodarczego z myślą o tworzeniu nowych miejsc pracy. Takie podejście zostało opisane w przyjętej w 2010 r. Strategii Europa 2020.

Pierwsze semestry zarządzania gospodarczego w UE

Po tym jak Komisja Europejska zaproponowała skoordynowane ustalanie kierunków polityki gospodarczej w UE, państwa członkowskie zgodziły się, by niezbędnego przeglądu stanu gospodarek dokonywać wspólnie i razem dyskutować nad rekomendacjami dotyczącymi niezbędnych reform w poszczególnych krajach. Tak, więc od 2011 roku debata na temat polityki fiskalnej, nierównowag makroekonomicznych, kondycji sektora bankowego oraz reform strukturalnych pobudzających wzrost jest technicznie przygotowywana przez Komisję Europejską, ale zyskuje najwyższy wymiar polityczny, gdyż odbywa się w gronie szefów państw i rządów spotykających się w ramach Rady Europejskiej podczas tzw. "semestru europejskiego". Semestr ten to nic innego jak pierwsze pół roku pracy na forum unijnym nad kierunkami polityki gospodarczej, a więc jeszcze przed opracowaniem przez rządy projektów budżetu na następny rok i przedłożeniem ich do krajowej debaty parlamentarnej. Debata ta toczy się w drugiej połowie roku, czyli podczas tzw. "semestru krajowego" i demokratycznie legitymizuje proces zarządzania gospodarczego w UE.

Roczny cykl zaczyna się od przedstawienia w grudniu przez Komisję Europejską trendów gospodarczych na kolejny rok w formie tzw. Rocznego Raportu ws. wzrostu, pozwalającego lepiej określić kierunki działań priorytetowych, które należy podjąć na poziomie europejskim i/lub krajowym. Na marcowym szczycie Rada Europejska zatwierdza wytyczne w tej sprawie.

Następnie do końca kwietnia państwa członkowskie zobowiązane są przedstawić Komisji Programy Stabilności i Konwergencji (dot. redukowania deficytów budżetowych do 3% produktu krajowego brutto (PKB) i długu publicznego do 60% PKB) oraz Krajowe Programy Reform strukturalnych (np. w dziedzinie edukacji czy systemu emerytalnego) i instrumentów służących pobudzaniu wzrostu gospodarczego i zwiększaniu zatrudnienia (np. usuwanie barier w rozwoju przedsiębiorczości, uelastycznienie systemu zatrudniania pracowników itp.).

Po ocenie tych raportów Komisja Europejska proponuje zalecenia polityczne dla każdego kraju Unii, które następnie są dyskutowane przez różne formacje Rady UE, przez szefów państw i rządów, i ostatecznie przyjmowane na przełomie czerwca i lipca przez Radę ds. Gospodarczych i Finansowych. W ten sposób, jak już wcześniej wspomniano, po zakończeniu semestru europejskiego, rozpoczyna się cykl wdrażania zaleceń przez państwa członkowskie m.in. poprzez uwzględnianie ich w serii swoistych „kolokwiów” i debat nad kształtem budżetów krajowych. Komisja Europejska natomiast monitoruje działania podejmowane przez państwa członkowskie.

„Otrzęsiny" czyli recenzja polskich planów reform podczas pierwszego semestru europejskiego

Pozostając w konwencji akademickiej warto przywołać recenzję, którą otrzymały polskie programy reform w czerwcu 2011 roku na zakończenie pierwszego semestru europejskiego. Komisja Europejska stwierdziła wówczas, że niezbędne jest:
(1) w zakresie konsolidacji finansów publicznych: wdrożenie niezbędnych środków w celu ograniczenia deficytu budżetowego do poziomu poniżej 3% PKB w roku 2012. Należy przy tym ograniczać cięcia tych wydatków, które pobudzają wzrost gospodarczy, a w szczególności wydatków na projekty realizowane z udziałem unijnych funduszy. Z powyższym łączy się wprowadzenie do 2013 r. reguły wydatkowej ograniczającej zadłużanie się administracji państwowej i samorządowej i wzmocnienie koordynacji pomiędzy szczeblami administracji w ramach średniookresowych i rocznych procedur budżetowych.
(2) w dziedzinie ubezpieczeń społecznych: podwyższenie ustawowego wieku emerytalnego dla służb mundurowych; podwyższenie rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę – z uwzględnieniem wydłużającego się okresu życia obywateli. Ponadto takie zreformowanie składek na KRUS, aby lepiej odzwierciedlały indywidualne dochody.
(3) zwiększenie aktywności zawodowej obywateli: w tym celu wprowadzenie strategii uczenia się przez całe życie, a także objęcie pracowników w starszym wieku i o niskich kwalifikacjach programem praktyk zawodowych i szkoleń; wdrożenie reformy szkolnictwa wyższego (program „Budujemy na wiedzy”), tak by lepiej dostosować ofertę edukacyjną do potrzeb rynku pracy; wzmocnienie powiązań między środowiskiem naukowym i przemysłem poprzez wdrażanie programu „Partnerstwo dla wiedzy”; zwiększenie udziału kobiet w rynku pracy poprzez podjęcie działań na rzecz zapewnienia stabilnego finansowania placówek opieki nad dziećmi w wieku przedszkolnym oraz w celu zwiększenia wskaźnika przyjmowania do tych placówek dzieci poniżej 3 lat.
(4) w dziedzinie infrastruktury: stworzenie dodatkowych zachęt dla inwestycji w sektorze energii, służących wspieraniu technologii niskoemisyjnych; rozbudowa transgranicznych połączeń elektroenergetycznych sieci przesyłowych (tzw. interkonektorów); wdrożenie planów dotyczących rozwoju transportu kolejowego i inwestycji w infrastrukturę kolejową.
(5) w zakresie rozwoju przedsiębiorczości i ułatwień dla inwestorów: upraszczanie procedur prawnych związanych z egzekwowaniem umów; uproszczenie procedur odwoławczych i skrócenie procedur administracyjnych w dziedzinie budownictwa i zagospodarowania przestrzennego.

Czy dość debaty społecznej na temat zaleceń UE?

W bieżącym roku „ogłoszenie wyników” oceny krajowych planów reform przez Komisję Europejską nastąpi 30 maja. Na podstawie wnikliwej obserwacji krajowej polityki gospodarczej m.in. reform zapowiedzianych i wdrażanych przez nowy rząd premiera Tuska, a także analizy dokumentów programowych przesłanych do Brukseli, Komisja Europejska wystawi swoistą recenzję rządowych planów i opublikuje nowe zalecenia gospodarcze dla Polski. Można przypuszczać, że w dokumencie tym odniesie się do postępu w realizacji zaleceń zeszłorocznych, nie można jednak wykluczyć, że zidentyfikuje nowe obszary wymagające pilnych działań polskiego rządu. 

Warto pamiętać, że rekomendacje przyjmowane ostatecznie przez Radę Unii Europejskiej w czerwcu nie są dokumentem tylko symbolicznym. Mimo, że mają one formę zaleceń, brak realizacji części z nich – szczególnie w odniesieniu do redukcji deficytu i długu publicznego - może nawet prowadzić do sankcji finansowych.

Niestety jak dotąd w polskiej debacie publicznej niewiele mówi się o znaczeniu semestru europejskiego dla zarządzania gospodarczego na szczeblu unijnym i krajowym. A przecież szczególnie ważne są dokumenty programowe nadające kierunek reformom, czyli Program Stabilności i Konwergencji oraz Krajowy Program Reform. Można sobie wyobrazić, że przygotowaniu tych dokumentów, w okresie luty-kwiecień przez polski rząd, mogłaby towarzyszyć szeroka debata na temat kierunków polskich reform i zmian w szerszym kontekście europejskim. Pozwoliłoby to między innymi na lepszą identyfikację potrzeb i zagrożeń, a nawet wzorowanie się na dobrych pomysłach innych krajów.

Drugim ważnym okresem pozwalającym na włączenie się w debatę na temat europejskiej polityki gospodarczej jest właśnie czas bezpośrednio po opublikowaniu zaleceń Komisji Europejskiej. W czerwcu polski rząd będzie mógł się odnieść do tych zaleceń. To będzie odpowiedni czas na ewentualne wyjaśnienia czy doprecyzowanie kwestii spornych.

Debata pozwoliłaby także na głębsze zaangażowanie zainteresowanych stron, przedstawicieli biznesu, ekspertów i organizacji pozarządowych czy środowisk naukowych. A jak wiemy, do przygotowywania, a zwłaszcza wdrażania koniecznych reform, potrzebny jest konsens społeczny.

Ewa Synowiec - Dyrektor Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce