Mały ruch graniczny na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej

• białoruś
• granice
• kaliningrad
• ke
• mołdawia
• rosja
• ue
• ukraina
• wschod

Rozszerzenie Unii Europejskie na wschód oraz wstąpienie nowych państw do tzw. strefy Schengen rozpoczęło okres intensywnej integracji politycznej, gospodarczej i społecznej nowych państw członkowskich z tzw. „starą” Unią Europejską. Zarazem jednak nałożono na nowych członków Wspólnoty szereg wymogów związanych z „uszczelnieniem” granic, m.in. konieczność dostosowania infrastruktury technicznej przejść granicznych, jak również wprowadzenie reżimu wizowego w ruchu osobowym na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej.

Spowodowało to pogłębienie peryferyjności obszarów przygranicznych oraz odcięcie ich od naturalnych partnerów gospodarczych i społecznych po drugiej stronie granicy[1]. Tym samym rozszerzenie Unii Europejskiej w latach 2004-2007 przyczyniło się do budowy nowych barier w Europie Środkowo-Wschodniej, zaburzając istniejące i potencjalne mechanizmy współpracy transgranicznej. W sposób szczególny problem ten dotyczył Polski, która po akcesji w 2004 r. posiada 1163 km zewnętrznej granicy Unii Europejskiej[2]. Kontakty społeczne oraz współpraca polityczna i gospodarcza obszarów przygranicznych państw Europy Środkowo-Wschodniej z partnerami ze wschodu posiadają silną podstawę instytucjonalną i długoletnie tradycje[3]. Jednym z negatywnych skutków rozszerzenie UE, przynajmniej z punktu widzenia rozwoju współpracy z państwami Europy Wschodniej, była konieczność wprowadzenia reżimu wizowego w ruchu osobowym na zewnętrznych granicach Wspólnoty. W regulacjach dotyczących funkcjonowania tzw. strefy Schengen wskazano państwa, których obywatele zobowiązani są, przy przekraczaniu granicy unijnej, do posiadania wizy wjazdowej państwa członkowskiego. Wśród państw objętych regulacją wskazano m.in. Białoruś, Federację Rosyjską, Mołdawię i Ukrainę[4]. Stosowne porozumienia o wprowadzeniu obowiązku wizowego w ruchu osobowym ze wschodnimi sąsiadami zawarły wszystkie państwa kandydujące, których granice po akcesji miały stać się granicami zewnętrznymi Unii Europejskiej[5]. 1 października 2003 r. Polska wypowiedziała obowiązujące dotychczas umowy o ruchu bezwizowym z Białorusią i Rosją. Nowe porozumienia zawierane z państwami sąsiadującymi sankcjonowały wdrożenie obowiązku wizowego na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej, co skutkowało obowiązkiem posiadania wiz zarówno dla obywateli państw trzecich przekraczających granice państwa kandydującego, jak i (na zasadzie wzajemności) dla obywateli państw kandydujących wyjeżdżających do któregoś z państw pozostających poza Wspólnotą. Wyjątkiem od tej reguły było porozumienie polsko-ukraińskie z lipca 2003 r., w którym strona polska zobowiązała się do wydawania bezpłatnych wiz dla obywateli Ukrainy w zamian za odstąpienie przez stronę ukraińską od obowiązku wizowego wobec obywateli polskich[6].

Szansą na przełamanie negatywnych skutków rozszerzenia Unii Europejskiej na wschód stały się różnorakie mechanizmy, mające na celu liberalizację polityki wizowej w odniesieniu do państw sąsiednich. Jednym z nich było zawieranie umów o małym ruchu granicznym, dających możliwość odstąpienia od obowiązku wizowego w stosunku do mieszkańców obszarów przygranicznych położonych po obu stronach zewnętrznych granic Unii Europejskiej, które wykazują znaczący potencjał współpracy społecznej, gospodarczej i politycznej. Należy podkreślić, iż umowy o małym ruchu granicznym sprzyjają odtwarzaniu sieci naturalnych powiązań społecznych, gospodarczych, politycznych i naukowych pomiędzy podmiotami po obu stronach granicy. Umowy tego typu są zarazem swoistym odstępstwem od zasad ruchu granicznego na zewnętrznych granicach tzw. strefy Schengen, zawartych w kodeksie granicznym Schengen[7].

Regulacje bezpośrednio odnoszące się do kwestii małego ruchu granicznego zostały zawarte w Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1931/2006 z 20 grudnia 2006 r. ustanawiającym przepisy dotyczące małego ruchu granicznego na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej[8]. W oparciu o rozporządzenie wdrożono wyjątkowe rozwiązanie w stosunku do generalnych zasad kontroli na granicach zewnętrznych Unii Europejskiej, określonych w kodeksie granicznym Schengen. Zapisy rozporządzenia w sprawie małego ruchu granicznego pozwalają państwom członkowskim UE na negocjowanie z krajami sąsiedzkimi umów dwustronnych, wprowadzających ułatwienia w małym ruchu granicznym w celach społecznych, ekonomicznych czy wymiany kulturalnej. Na podstawie takich porozumień obywatelom państw sąsiedzkich mieszkającym na obszarach przygranicznych (30 lub 50 kilometrów od granicy) można przyznać specjalne dokumenty pozwalające na regularne przekraczanie granicy w celu krótkotrwałego pobytu na terenie strefy przygranicznej państwa członkowskiego Unii Europejskiej[9].

W oparciu o rozporządzenie umożliwiono zawieranie umów o małym ruchu granicznym, które wprowadziły szereg udogodnień dla mieszkańców stref przygranicznych po obu stronach zewnętrznych granic Unii Europejskiej. Jak już wspomniano, mieszkańcy obszarów objętych małym ruchem granicznym mogą ubiegać się o specjalne dokumenty umożliwiające przekraczanie granicy bez konieczności posiadania wizy. Należy przy tym podkreślić, iż aktualnie wszyscy wschodni sąsiedzi Wspólnoty są objęci takim obowiązkiem, zgodnie z Rozporządzeniem Rady Unii Europejskiej nr 539/2001 z 15 marca 2001 r. wymieniającym państwa trzecie, których obywatele objęci są obowiązkiem wizowym[10]. Mieszkańcy stref przygranicznych posiadający zezwolenia na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego nie są również zobowiązani do spełnienia szeregu wymogów związanych z przebywaniem w strefie przygranicznej, w tym tych odnoszących się do wykazania wystarczających środków utrzymania na czas przebywania za granicą, czy też posiadania dokumentów potwierdzających cel przekraczania granicy[11].

Kolejne ułatwienia są związane z czasem przebywania w strefie przygranicznej państwa sąsiedzkiego oraz formalności przy przekraczaniu granicy. Istotnym udogodnieniem jest szczególnie dopuszczalny czas przebywania w strefie przygranicznej państwa sąsiedzkiego, określony na poziomie 90 dni nieprzerwanego pobytu. Pozostałe ułatwienia wynikające z rozporządzenia o małym ruchu granicznym to m.in. możliwość nieodpłatnego wydawania zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego, długość obowiązywania zezwoleń (od 1 roku do 5 lat), możliwość tworzenia nowych przejść granicznych dedykowanych małemu ruchowi granicznemu oraz możliwość wydzielania na dotychczas funkcjonujących przejściach granicznych specjalnych pasów odpraw na potrzeby małego ruchu granicznego[12].

Zarazem przepisy zawarte w rozporządzeniu nr 1931/2006 rodzą szereg wątpliwości i problemów praktycznych, związanych z wdrażaniem małego ruchu granicznego. Pierwszą kwestią jest wyznaczenie obszarów objętych małym ruchem granicznym (30 lub 50 km od granicy). Przepisy stanowią, iż mały ruch graniczny może odbywać się na obszarze nie przekraczającym 30 km w głąb terytorium państwa-strony umowy z zastrzeżeniem, że jednostki podziału administracyjnego, których obszary znajdują się między 30 a 50 km wchodzą w całości w skład obszaru przygranicznego[13]. W praktyce część zawartych dotychczas umów sankcjonuje objęcie strefą przygraniczną obszarów większych niż 50 km w głąb terytorium państwa-strony porozumienia[14].

Kolejną wątpliwość rodzą przepisy dotyczące wymogów związanych z zamieszkaniem strefy przygranicznej, uprawniającym do korzystania z ułatwień w ruchu granicznym. W rozporządzeniu minimalny okres zamieszkiwania w strefie przygranicznej określono na poziomie jednego roku[15]. Zarazem w większości zawartych dotychczas umów wymagany okres zamieszkania przekraczał jeden rok i wynosił najczęściej trzy lata[16]. Kontrowersje budzą również opłaty za wydawanie zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego. Zapisy rozporządzenia nr 1931/2006 dopuszczają (w art. 11) bezpłatne wydawanie zezwoleń, sugerując jednocześnie, iż ewentualne opłaty za wydanie dokumentu powinny pokrywać przede wszystkim koszty administracyjne związane z jego przygotowaniem. W dotychczasowej praktyce przyjęto jednak, iż opłaty za wydanie zezwoleń wynoszą, w zależności od umowy, od 20 do 35 euro[17].

Jak wskazano w sprawozdaniach z wdrażania przepisów dotyczących małego ruchu granicznego, składanych przez Komisję Parlamentowi Europejskiemu praktyką budzącą wątpliwości przy zawieraniu umów o małym ruchu granicznym było wprowadzanie wymogu przedstawiania przy przekraczaniu granicy dowodu posiadania podróżnego ubezpieczenia medycznego[18]. Część państw-stron porozumień wskazywała na fakt, iż takie regulacje są konieczne w celu uchronienia instytucji ochrony zdrowia w strefach przygranicznych przed możliwym wzrostem kosztów w związku z opieką medyczną świadczoną obywatelom krajów trzecich, korzystającym z zasad małego ruchu granicznego. Zarazem jednak w rozporządzeniu nr 1931/2006 nie uwzględniono konieczności posiadania przez osoby przekraczające granicę dodatkowych dokumentów potwierdzających posiadanie środków utrzymania czy dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenie medycznego. Tym samym wprowadzenie takiego wymogu w odpowiednich umowach dwustronnych byłoby sprzeczne z rozporządzeniem[19]. 

Dotychczas podpisano następujące umowy regulujące ruch przygraniczny na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej: między Węgrami a Ukrainą (grudzień 2007 r.), między Słowacją a Ukrainą (maj 2008 r.), między Polską a Ukrainą (marzec 2008 r.), między Rumunią a Mołdawią (listopad 2009 r.), między Polska a Białorusią (luty 2010 r.), między Łotwą a Białorusią (sierpień 2010 r.), między Litwą a Białorusią (październik 2010 r.), między Polską a Rosją (grudzień 2011 r.), między Łotwą a Rosją (grudzień 2010 r.), a także między Rosją a pozostającą poza UE Norwegią (listopad 2010 r.)[20].

W przyszłości planowane jest zawarcie pozostałych umów, nad którymi trwają aktualnie prace: między Litwą i Rosją, między Rumunią i Ukrainą, między Bułgarią i Serbią oraz między Bułgarią i Macedonią[21]. Najbardziej zaawansowane prace trwają nad umową litewsko-rosyjską, dotyczącą małego ruch granicznego z Obwodem Kaliningradzkim. W kwietniu 2009 r. przekazano Komisji Europejskiej do konsultacji projekt umowy między Litwą a Rosyjską. Zarazem jednak strona litewska wstrzymuje porozumienie, nie zgadzając się m.in. na rozszerzenie 50-kilometrowej strefy przygranicznej na terenie Obwodu Kaliningradzkiego (jak to miało miejsce w przypadku umowy polsko-rosyjskiej). Tym samym kwestia liberalizacji reżimu wizowego na granicy litewsko-rosyjskiej pozostaje nadal otwarta[22]. Z kolei w odniesieniu do umowy rumuńsko-ukraińskiej znaczącym cieniem na możliwości zawarcia porozumienia kładą się nienajlepsze stosunki między obu państwami. Już w sierpniu 2008 r. przekazano Komisji Europejskiej pierwszy projekt umowy o małym ruchu granicznym. Kwestią sporną jest status rzeki Dunaj w ustaleniach dotyczących małego ruchu granicznego oraz zasięg strefy przygranicznej[23]. Umowy Bułgarii z Serbią i Macedonią są natomiast w trakcie ustalania szczegółów technicznych i prawnych, związanych z funkcjonowaniem małego ruchu granicznego (projekty obu umów zostały już przekazane do konsultacji Komisji Europejskiej)[24].

Jak wskazuje praktyka działania dotychczas zawartych umów o małym ruchu granicznym, mechanizmy liberalizacji reżimu wizowego na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej mogą być skutecznym narzędziem rozwijania współpracy transgranicznej i – tym samym – przynajmniej częściowego niwelowania negatywnych skutków rozszerzenia Wspólnoty na wschód. Przepisy dotyczące małego ruchu granicznego obowiązują od 2008 r., co umożliwia dokonanie choćby wstępnej analizy dotychczasowego funkcjonowania tego mechanizmu. Zwiększający się ruch osobowy i towarowy na granicach objętych małym ruchem granicznym pokazuje, że państwa-strony porozumień uważają przepisy za korzystne narzędzie sprzyjające zwiększaniu handlu, wspieraniu wymiany społecznej i kulturalnej, a także współpracy politycznej pomiędzy obszarami przygranicznymi[25]. Zarazem jednak należy ocenić, iż na obecnym etapie wdrażania małego ruchu granicznego dotychczasowe dokonania liberalizacji reżimu wizowego są niewystarczające i to w dwu wymiarach. Po pierwsze, oczekuje się zawarcia kolejnych umów o małym ruchu granicznym, szczególnie litewsko-rosyjskiej i rumuńsko-ukraińskiej, które są jednak blokowane, w dużej mierze wskutek politycznego oporu i sprzecznych interesów państw-stron porozumień[26]. Szereg kolejnych, już podpisanych umów czeka na wdrożenie i umożliwienie społecznościom przygranicznym korzystania z planowanych udogodnień. Tempo implementacji ułatwień wizowych na poszczególnych odcinkach zewnętrznych granic Unii Europejskiej zależeć będzie w znacznej mierze od politycznej woli przywódców oraz sprawności wprowadzania prawnych, technicznych i proceduralnych narzędzi małego ruchu granicznego. Po drugie, przewiduje się, iż umowy o małym ruchu granicznym stanowić będą pierwszy krok do wdrożenia całkowitego ruchu bezwizowego ze wschodnimi sąsiadami Unii Europejskiej. Szanse, ale i obawy z tym związane stanowić będą zasadniczy czynnik wyznaczający politykę wizową Wspólnoty na najbliższe lata.