Szwajcaria i Lichtenstein, otoczone przez państwa należące do Unii Europejskiej, tworzą w Europie pewnego rodzaju enklawę. Szwajcaria jest niewątpliwie państwem europejskim, czy to ze względu na kryterium geograficzne, kulturowe czy historyczne. Perspektywa członkostwa w Unii jest jednak odrzucana przez Szwajcarię od początku procesu integracji europejskiej. Wynika to z wielu czynników, takich jak polityka neutralności mająca swoje korzenie jeszcze w 1648 roku, niechęć do podporządkowania się Brukseli, świadomość, że wymusiłoby to wiele zmian w Szwajcarii oraz dobra sytuacja gospodarcza tego kraju, która sprawia, że nie musi on szukać pomocy w organizacjach międzynarodowych.

Szwajcarię i Unię łączą jednak ścisłe więzy niemal od chwili powstania Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali, a w aspektach ekonomicznych – nawet bliższe niż w przypadku niejednego państwa członkowskiego. Specyfika tych stosunków polega na tym, że odnoszą się one do wielu obszarów działania, a jednocześnie nie wiążą się z formalnym członkostwem Szwajcarii. Co więcej, związki te stają się bliższe z każdym rokiem. Dowodem na to jest decyzja Szwajcarii o wejściu do o strefy Schengen, podjęta w referendum w 2005 roku, czego efektem było zniesieniu kontroli paszportowej na granicach państwa dla obywateli Unii w 2008 roku.

Aby zrozumieć specyfikę stosunków unijno-szwajcarskich, trzeba prześledzić podejście Szwajcarii do powstających struktur wspólnotowych, argumenty wysuwane przeciwko integracji z Unią oraz sytuację gospodarczą tego kraju. Najważniejszy jest jednak problem neutralności w polityce zagranicznej Szwajcarii, który w każdej debacie na temat akcesji do UE staje się czynnikiem decydującym.

Początki integracji europejskiej a Szwajcaria

Powstanie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali w 1952 roku spotkało się z zaniepokojeniem ze strony Szwajcarii. Z szóstki krajów tworzących tę wspólnotę pochodziło 2/3 importu węgla oraz 4/5 stali w Szwajcarii.[1] Powstały obawy, że integracja gospodarcza tych państw będzie miała negatywne konsekwencje dla szwajcarskiej gospodarki. Wyrazem tego były działania rządu Konfederacji, który próbował w zamian za pożyczki uzyskać odpowiednie koncesje od Wspólnoty. Stosunek do początków integracji nie był jednak stricte negatywny. Szwajcaria była zwolennikiem tworzenia stref wolnego handlu i popierała liberalizację w tej strefie w ramach Szóstki, nie była jednak zwolennikiem idącej za tym kooperacji politycznej, upatrując w tym zagrożenie dla siebie [2]. Członkostwo Szwajcarii w Europejskiej Strefie Wolnego Handlu (EFTA) [3], a następnie złożenie wniosku o rozpoczęcie negocjacji o członkostwo we Wspólnotach 15 XII 1961 r., zbliżyło ją bardzo do struktur wspólnotowych. Rozpatrywana była jednak wtedy nie idea pełnego członkostwa, lecz stowarzyszonego, co rodziło wiele wątpliwości zarówno w Szwajcarii, jak i w krajach Wspólnoty. Dotyczyły one stopnia, w jakim Szwajcaria powinna przyjąć prawo wspólnotowe, a także jej wpływu na decyzje podejmowane przez Wspólnotę. Ostatecznie idea członkostwa stowarzyszonego upadła w momencie, gdy prezydent Francji Charles de Gaulle sprzeciwił się członkostwu Wielkiej Brytanii w strukturach wspólnotowych, tym samym uniemożliwiając dalsze negocjacje ze Szwajcarią. Przez następne lata stosunki ze Wspólnotami były kształtowane przez Szwajcarię w ramach EFTA. Szczególnie ważne były prace prowadzone przez kraje EFTA i Wspólnot Europejskich (WE) nad stworzeniem Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG), który miał zagwarantować wspólny rynek miedzy tymi krajami, pozwalając członkom EFTA uczestniczyć w jednolitym rynku bez formalnego członkostwa we Wspólnotach. Umowa o EOG została podpisana w 1992 roku, ale jeszcze w grudniu tego samego roku Szwajcarzy odrzucili ją w referendum, hamując tym samym proces integracji ze Wspólnotami.

Kwestia neutralności

Neutralność Szwajcarii jest zakorzeniona w tradycji i historii tego kraju. Została ona oficjalnie ogłoszona w 1815 roku na kongresie wiedeńskim i do chwili obecnej Szwajcaria nie uczestniczyła w żadnym konflikcie, ani nie związała się żadnym sojuszem militarnym. Początków procesu dochodzenia do neutralności można dopatrywać się już wcześniej, na przykład w pokoju westfalskim z 1648 roku, kiedy to nie tylko została uznana niepodległość i suwerenność Szwajcarii, ale także podjęła ona próbę zapewnienia sobie zapisu, że odtąd żadne obce armie nie będą mogły przechodzić przez terytorium Szwajcarii.[4]

W momencie przystępowania do Europejskiej Organizacji Gospodarczej Współpracy (OECE) Rada Federalna Szwajcarii sformułowała trzy zasady, które do dziś są wiążące w przypadku przystępowania do organizacji międzynarodowych. Mówią one, że członkostwo w instytucji międzynarodowej nie może doprowadzić do zmiany polityki neutralności, że musi zostać zachowana autonomia w polityce ekonomicznej oraz autonomia w polityce handlowej.[5] Kryteria te sprawiły, że z punktu widzenia neutralności Szwajcarii organizacje i instytucje międzynarodowe można podzielić na dwie kategorie. Pierwsza z nich to struktury o charakterze technicznym czy gospodarczym, członkostwo w których jest dla Szwajcarii możliwe, druga zaś to organizacje militarne i polityczne, gdzie ze względu na swoją wieczystą neutralność nie może ona należeć. Dlatego też Szwajcaria jest członkiem Rady Europy (od 1963 roku) czy Organizacji Narodów Zjednoczonych ONZ (od 2002 roku), ale już nie Sojuszu Północnoatlantyckiego (NATO). Przy takim podziale instytucji międzynarodowych, zakwalifikowanie Unii Europejskiej do którejś z nich sprawia pewien problem. Na samym początku swojego rozwoju Unia była jedynie organizacją gospodarczą, obecnie coraz bardziej postępuje w jej ramach integracja polityczna, a wątpliwości budzi zwłaszcza kwestia Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa. W 1988 roku raport Rady Federalnej na temat stosunków ze Wspólnotami wskazał właśnie neutralność jako główną przeszkodę dla członkostwa Szwajcarii w UE.[6]

Wymierne znaczenie i rola neutralności w polityce Szwajcarii, mimo podkreślania jej pozycji przez rząd, w rzeczywistości maleje. Jeszcze przed wstąpieniem do ONZ, Szwajcaria wprowadzała niektóre sankcje zastosowane przez Narody Zjednoczone, co ewidentnie było działaniem na pograniczu wieczystej neutralności. Przystąpienie w 2002 roku do ONZ jest też wyrazem malejącego znaczenia neutralności, a zwiększającego się dążenia do członkostwa w strukturach międzynarodowych. Ponadto struktura UE nie wymaga od wszystkich członków integracji w jednakowym stopniu. Przykładem są kraje członkowskie, które pozostają poza strefą Schengen czy eurolandu. Możliwość nieuczestniczenia we wszystkich aspektach integracji, np. poprzez klauzule opt-out, które umożliwiają wyłączenie spod niektórych ustaleń unijnych, mogłaby dać Szwajcarii szansę zachowania autonomii i neutralności mimo formalnego członkostwa w Unii. Raport Rady Federalnej na temat stosunków z UE z 1999 r. jest przykładem ewolucji postrzegania tej kwestii przez samą Szwajcarię. Stwierdza się w nim bowiem, że neutralność nie stoi w sprzeczności z członkostwem w UE.[7]

Ramy prawno-traktatowe

Podstawą dla stosunków Unii z Szwajcarią jest umowa o wolnym handlu między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Konfederacją Szwajcarską z 1972 r. oraz dwa pakiety umów sektorowych znanych jako Bilateral I i Bilateral II. Pierwsze podpisane zostały w 1999 roku i weszły w życie w 2002, drugie zaś podpisane zostały w 2004 roku. [8] Umowa o handlu z 1972 roku do końca XX wieku była głównym dokumentem regulującym kontakty pomiędzy Szwajcarią i Unią, miała też znaczące poparcie społeczeństwa szwajcarskiego (72 proc. głosów oddanych na tak w referendum). [9]

Pierwszy pakiet siedmiu umów sektorowych dotyczył swobodnego przepływu osób, transportu lotniczego, transportu towarów i osób koleją, handlu produktami rolnymi, wzajemnego uznawania w dziedzinie oceny zgodności, zamówień publicznych, współpracy naukowo-technicznej. Wśród tych porozumień największe kontrowersje i problemy budziła kwestia dotycząca swobody przepływu osób. O ile pozostałe umowy weszły w życie wraz z chwilą ich ogłoszenia, o tyle w przypadku przepływu osób został przewidziany okres przejściowy w Szwajcarii. Podczas negocjacji Unia Europejska stała na stanowisku, że umowy negocjowane są razem, co oznacza ich wzajemne powiązanie. Według Unii nie byłoby możliwe przyjęcie tylko kilku umów, pozostałych zaś odrzucenie. Szwajcaria zaś starała się przekonać partnerów do oddzielania umowy o swobodnym przepływie osób i poddać ją pod referendum. [10] Ostatecznie wszystkie siedem porozumień zostało poddane pod głosowanie, które zakończyło się zgodą na przyjęcie wszystkich.

Drugi pakiet dziewięciu umów z 2004 roku dotyczył współpracy w dziedzinie statystyki, w dziedzinie audiowizualnej, udziału Szwajcarii we wdrożeniu, stosowaniu i rozwoju Schengen acquis, regulacji z Dublina dotyczących wspólnej polityki azylowej, zwalczania oszustw podatkowych, opodatkowania oszczędności, handlu towarami rolnymi przetworzonymi, uczestnictwa Szwajcarii w Europejskiej Agencji Środowiska, opodatkowania emerytowanych pracowników Komisji Europejskiej mieszkających w Szwajcarii. Umowy te zostały przyjęte już w gronie 25 państw członkowskich Unii. Zostały podpisane w 2004 roku i większość z nich nie weszła jeszcze w życie.

Tym razem najwięcej problemów towarzyszyło zagadnieniom przystąpienia do strefy Schengen oraz przestępstw podatkowych (Szwajcarii zależało na zachowaniu zasady tajemnicy bankowej). Dowodem na to, jak istotną kwestią dla samych Szwajcarów było przyłączenie się do strefy Schengen, jest fakt, że tylko w tej kwestii odbyło się referendum. Konstytucja nie wymagała referendum w sprawie żadnego z porozumień, ale mimo to zorganizowano głosowanie. 5 czerwca 2005 roku Szwajcarzy zagłosowali za, większością 54,6 proc. głosów.[11] Od grudnia 2008 roku Szwajcaria zniosła kontrolę paszportową na swoich granicach. Wciąż nie należy ona jednak do unii celnej, a przewóz towarów nadal jest kontrolowany (zapewniony został tylko swobodny przepływ osób). Nie uległy zmianie również przepisy dotyczące przewozu papierosów oraz alkoholu. Szwajcaria nie jest pierwszym krajem spoza Unii Europejskiej, który należy do strefy Schengen. Mimo tego decyzja obywateli wyrażona w referendum o przystąpieniu do strefy Schengen jest w pewnym sensie przełomowa i zapowiada być może ściślejszą współpracę w przyszłości.