Europejskie bezpieczeństwo energetyczne

• polska
• prezydencja
• ue

Kontekst światowy

Wzrost poziomu konsumpcji państw rozwijających się, a szczególnie Chin i Indii, oraz zapotrzebowanie USA (nadal największego konsumenta energii na świecie) i państw Unii Europejskiej powodują, iż świat zużywa coraz więcej energii. Podstawą bilansu energetycznego świata pozostają paliwa kopalne: ropa naftowa, gaz ziemny i węgiel. Ich zasoby w skutek większego zapotrzebowania, ale także nieefektywnego wydobycia[1] szybko maleją. Surowce energetyczne są rozmieszczone na świecie nierównomiernie. Państwa Bliskiego Wschodu posiadają 60 proc. ropy oraz 41 proc. gazu, państwa post-radzieckie dysponują 30,8 proc. gazu i 10 proc. ropy, natomiast Unia Europejska posiada zaledwie 1,6 proc. gazu i 2 proc. ropy z rezerw światowych.[2] 

Część państw producentów to państwa niestabilne politycznie, niektóre wykorzystują posiadane surowce do prowadzenia polityki zagranicznej, co niekorzystnie wpływa na światowy handel surowcami. Przykładem takiego postępowania był kryzys energetyczny z 1973 roku, który doprowadził do recesji gospodarczej w Europie oraz w USA[3]. Również dziś wiele sytuacji konfliktowych na świecie zawiera w sobie element walki o bezpieczeństwo energetyczne: misja Stanów Zjednoczonych w Afganistanie i Iraku, międzynarodowe negocjacje z Iranem, próby dominacji Rosji nad państwami bliskiej zagranicy czy niedawno wznowiony spór o Falklandy pomiędzy Argentyną i Wielką Brytanią.

Sytuacja energetyczna UE

Paliwa kopalne są podstawą bilansu energetycznego Unii. W 2007 roku największy udział w bilansie energii pierwotnej (BEP)[4] Unii miała ropa (ok. 37 proc.), gaz (24 proc.) i węgiel (ok. 18 proc.). Energia nuklearna stanowiła 13,5 proc., natomiast energia odnawialna 7,8 proc.[5] . Prognozy Międzynarodowej Agencji Energetycznej (MAE) na 2030 rok jako jedyną znaczącą zmianę w odniesieniu do paliw kopalnych zapowiadają wzrost zużycia gazu. Wzrośnie także wykorzystanie energii odnawialnej.[6] Prognozy te nie uwzględniają spadku popytu na energię wywołanego trwającym kryzysem gospodarczo-finansowym, jednak, jeśli gospodarka zacznie wychodzić z kryzysu w 2010 roku, prognozy te nie zmienią się znacznie. Tendencja wzrostu zużycia gazu spowodowana jest co najmniej dwoma czynnikami: niższą emisyjnością gazu od węgla i ropy oraz przewidywanym wyczerpywaniem zapasów ropy. MAE dodaje jeszcze spowolnienie upowszechniania się technologii niskoemisyjnych. [7]

Obecnie Unia importuje około 50 proc. zużywanej energii, przewiduje się, że w 2030 roku będzie to już 70 proc. (przy założeniu że popyt wzrośnie o 25 proc.), jeśli nie zostaną podjęte znaczące działania w kierunku zmiany tego stanu rzeczy.[8]

Głównymi dostawcami ropy naftowej dla Unii Europejskiej pozostają państwa Bliskiego Wschodu (40 proc. dostaw), Rosja (33 proc.) oraz Norwegia (16 proc.). Najwięksi dostawcy gazu dla Unii to Rosja (40 proc.), Algieria (30 proc.) i Norwegia (23 proc.). Należy dodać, że udział Norwegii w dostawach do UE będzie się zmniejszał z powodu wyczerpujących się zapasów ropy na Morzu Północnym.

Bilans energetyczny UE nie oddaje specyfiki bilansów energetycznych poszczególnych państw członkowskich, których zróżnicowanie utrudnia formułowanie wspólnej polityki energetycznej. Państwa unijne różnią się strukturą bilansu energetycznego, poziomem zależności od importu oraz poziomem dywersyfikacji dostawców energii. Większość państw UE w swoim bilansie energetycznym polega przede wszystkim na ropie naftowej, m.in. Niemcy, Hiszpania, Włochy, Austria, Irlandia, Holandia. Gaz ziemny jest drugim istotnym surowcem, stanowi dominujące paliwo w bilansie energetycznym pięciu państw: Holandii, Rumunii, Słowacji, Węgier oraz Wielkiej Brytanii. Dla Polski, Estonii Czech i Bułgarii podstawę bilansu energetycznego stanowi węgiel. Dwanaście państwa członkowskich nie posiada energii jądrowej, która stanowi podstawę energetyczną dla trzech państw: Francji, Litwy, Szwecji. Wyspy Cypr i Malta są w 100 proc. uzależnione od importu surowców. Bardzo wysoki stopień zależności od importu występuje w Hiszpanii (81,2 proc. konsumowanej energii), Włoszech (84,5 proc.), Irlandii (89,5 proc.). Francja uzależniona jest w 51 proc. od importowanych surowców. Dla Czech współczynnik ten wynosi 25 proc., dla Słowacji 69 proc., dla Węgier 61,4 proc., dla Rumunii 32 proc., dla Bułgarii 52 proc.. Wielka Brytania i Polska są najmniej uzależnionymi od importu członkami UE (nie biorąc pod uwagę Danii, która jest eksporterem netto), z wartościami odpowiednio 13,9 proc. i 18 proc.[9]

Istotnym problemem państw Europy Środkowo-Wschodniej, czyli przede wszystkim nowych państw UE jest uzależnienie od jednego dostawcy: Rosji. Dostawy gazu ziemnego z Rosji stanowią 79 proc. konsumpcji gazu w Czechach, 100 proc. na Słowacji, 54 proc. na Węgrzech, 74 proc. w Austrii, 96 proc. w Bułgarii, 47 proc. w Polsce. [10]

Wyzwania dla bezpieczeństwa

Bezpieczeństwo energetyczne to niezakłócony dostęp do różnych nośników energii po przystępnej cenie. Przez najbliższe dekady paliwa kopalne utrzymają pozycję dominującą w bilansie energetycznym UE. Ich wydobycie w UE zmaleje, na znaczeniu zyska import. Bezpieczeństwo energetyczne Unii to zatem w najbliższych dekadach niezakłócony dostęp do importowanych paliw kopalnych.

Aby osiągnąć wyższy poziom bezpieczeństwa Unia musi po pierwsze stawić czoła zmieniającej się sytuacji na świecie: zwiększającej się monopolizacji i jednocześnie rywalizacji o surowce, m.in. wskutek wyczerpywania się niewielkich i średniej wielkości złóż oraz wahaniom cen surowców. Istotnym konkurentem dla Unii są Chiny, które zwracają się w poszukiwaniu surowców w stronę unijnych obecnych i potencjalnych dostawców (Afryka Północna, Bliski Wschód, Azja Środkowa). W wyniku wyczerpywania się zasobów na świecie, surowce będą z czasem zgromadzone na terytorium nielicznych państw, które w coraz większym stopniu będą mogły dyktować ceny.

Po drugie powstaje szereg kwestii problematycznych w relacjach z głównymi dostawcami UE, a w szczególności z Rosją, która jest największym pojedynczym dostawcą gazu i ropy do UE (odpowiednio 45 proc. i 30 proc. importu UE).[11] 

Chociaż Unia odbiera 60proc. rosyjskiego eksportu gazu, relacje między dwoma podmiotami nie są tak dobre, jak mogłyby być biorąc pod uwagę stopień wzajemnej zależności. Dwie kwestie stanowią wyzwanie dla Unii: używanie surowców energetycznych jako mechanizmu polityki zagranicznej oraz nieprzejrzyste zasady operowania na rynku energii firm rosyjskich. Rosyjska firma Gazprom, posiadająca wyłączność na eksport gazu była niejednokrotnie używana jako narzędzie Kremla w relacjach z innymi państwami. Kryzysy energetyczne pomiędzy Ukrainą a Rosją z 2006 i 2009 roku podważają pozycję Rosji jako wiarygodnego partnera. Również sposób operowania rosyjskich firm odbiega od standardów europejskich. Gazprom nadużywa swojej dominującej pozycji, dąży do utrzymania kontroli nad eksportem gazu z Azji Centralnej, stosuje nie w pełni przejrzystą politykę cenową i wykorzystuje nieprzejrzyste firmy pośredniczące aby zdobyć aktywa na rynku europejskich jednocześnie ograniczając dostęp do własnych aktywów inwestorom zagranicznym. [12]

Po trzecie relacje energetyczne Unii z Rosją ale także z innymi ważnymi dostawcami (państwa Bliskiego Wschodu, Afryki Północnej, Azji Środkowej) stawiają pytanie o to, w jaki sposób energetyka powinna być obecna w unijnej polityce zagranicznej. Czy należy zmilitaryzować bezpieczeństwo energetyczne, m.in. poprzez wysłanie wspólnych oddziałów UE tam gdzie zagrożone jest bezpieczeństwo przesyłu surowców lub przez zaangażowanie w problematykę bezpieczeństwa energetycznego NATO? Do tej pory Unia była przeciwna takiemu stanowisku, jednak przerwy w dostawach zdarzają się coraz częściej. W jaki sposób energetyka powinna być obecna we Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa? Traktat z Lizbony daje potencjalnie większe pole działania instytucjom unijnym odpowiedzialnym za politykę zewnętrzną, należy się zastanowić jak wykorzystać tę możliwość budując relację z państwami trzecimi, a przede wszystkim z sąsiadami UE. Problematyczne może być połączenie zabiegów o dobre relacje w dziedzinie energetyki z państwami producentami przy jednoczesnej promocji praw człowieka, szczególnie biorąc pod uwagę fakt, iż pośród państw rozwijających się bogatych w surowce nie ma ani jednej skonsolidowanej demokracji.

Po czwarte wyzwaniem pozostaje nieskończona liberalizacja rynku wewnętrznego. Dotychczasowe próby liberalizacji unijnego rynku energii podejmowane przez Komisję Europejską, a przede wszystkim propozycja rozdziału („unbundling”) produkcji, dystrybucji od przesyłu napotykały ostry sprzeciw niektórych państw członkowskich (m.in. Niemiec i Włoch). Państwa te argumentowały, że dokonując rozdziału, osłabiają swoją pozycję w negocjacjach z państwami producentami, gdzie eksport energii jest często zmonopolizowany przez państwo. Strategiczny charakter surowców energetycznych dla bezpieczeństwa państwa sprawia, że w większości państw UE co najmniej część przemysłu energetycznego pozostaje w rękach państwowych. W obecnych warunkach jest mało prawdopodobne by państwa UE zrezygnowały z kontrolowania swoich sektorów energetycznych oddając władzę Brukseli lub podmiotom prywatnym. Obawa ta związana jest także z uczestnictwem w rynku unijnym firm z państw trzecich, które nie starają się przestrzegać europejskich norm. Chronić przed takim zachowaniem ma dołączona przez Komisję do trzeciego pakietu liberalizacyjnego klauzula wzajemności, która szybko zaczęła być nazywana klauzulą Gazpromu. Jednak nie chroni to rynku europejskiego przed spółkami, które w sposób niejawny powiązane są z monopolistą (na przykład Emfesz, Vemex).

Obawy państw unijnych znacznie utrudniają liberalizację rynku, która dałaby konsumentom możliwość wyboru dostawcy, idącą za tym (w dłuższej perspektywie) optymalizację cen oraz poprawę bezpieczeństwa energetycznego.

Kluczowa dla pełnego funkcjonowania wspólnego rynku energii jest po pierwsze budowa odpowiedniej infrastruktury przesyłowej, magazynowej, łączącej państwa Unii ze sobą oraz z państwami producentami oraz stworzenie odpowiednich mechanizmów solidarności, umożliwiających szybką odpowiedź na kryzysy energetyczne w państwach UE.
     
Działania na rzecz bezpieczeństwa energetycznego UE
   
Działania Unii skoncentrowane są na trzech obszarach. Po pierwsze jest to budowa wspólnego rynku energii. Po drugie zapewnienie Unii bezpiecznych dostaw surowców. Po trzecie promowanie zrównoważonego rozwoju.

W czerwcu 2009 Rada przyjęła trzeci pakiet energetyczny, będący już drugą próbą wprowadzenia rozdziału działalności dostawczej i wytwórczej od przesyłowej. W wyniku nacisku Francji i Niemiec przyjęto dodatkowy, najmniej inwazyjny dla monopolistycznych przedsiębiorstw, sposób rozwiązania kwestii rozdziału polegający na ustanowieniu niezależnego operatora przesyłowego (ITO). Na mocy pakietu została powołana Agencja do spraw Współpracy Krajowych Organów Regulacyjnych (ACER), która będzie koordynować działania stowarzyszeń operatorów systemów przesyłowych gazu (ENTSOG) i energii elektrycznej (ENTSOE). Ich zadaniem będzie m.in. wprowadzanie reguł postępowania w sytuacjach kryzysowych.

Niezbędna dla powstania wspólnego rynku energii jest odpowiednia infrastruktura przesyłowa i magazynowa. Europejski Plan Odbudowy Gospodarczej zakłada rozbudowę transeuropejskich sieci energetycznych (TEN-E) oraz transportowych (TEN-T). W ramach wspierania tego typu inwestycji powstał jeden z pierwszych „po-kryzysowych” funduszy Marguerite Fund, dysponujący obecnie kapitałem o wartości 600 milionów euro (z czego 80 milionów pochodzi z unijnego budżetu). [13]

Równie istotne dla wspólnego rynku jest wypracowanie konkretnych mechanizmów solidarności energetycznej, wypełniających realną treścią artykuł 100 Traktatu lizbońskiego, powstały z inicjatywy Polski. Obecnie trwają prace nad rozporządzeniem o bezpieczeństwie dostaw gazu. Komisja Przemysłu Badań Naukowych i Energii Parlamentu Europejskiego w przyjętym przez siebie raporcie zaproponowała zobowiązanie Unii do reakcji w sytuacji odcięcia 10 proc. dziennych dostaw do regionu, na które rozporządzenie dzieli Unię (20 proc. w przypadku całej UE). Dodatkowo podczas stanu nadzwyczajnego państwa mają zagwarantować wzajemny dostęp do instalacji magazynowych[14] . Jest to jednak dopiero początek budowania mechanizmów solidarności.

UE wspiera projekty, które dywersyfikują trasy przesyłu surowców (na przykład Gazociąg Północny mający dostarczać gaz rosyjski do Niemiec) oraz takie, które dywersyfikują źródła dostaw surowców (na przykład Nabucco mający dostarczać gaz z basenu Morza Kaspijskiego do Austrii przez Turcję, Bułgarię, Rumunię, Węgry oraz Skanled mający dostarczać gaz norweski do Danii a następnie przy pomocy Baltic Pipe do Polski). Wspierać dywersyfikację źródeł gazu ma także budowa kolejnych terminali zdolnych do odbioru gazu skroplonego (LNG), m.in. polskiego gazoportu w Świnoujściu.

Zrównoważony rozwój w dziedzinie energii to walka z globalnym ociepleniem oraz zwiększanie efektywności energetycznej. Poprzez inwestycje w nowe technologie przyjaznego dla środowiska używania energii (na przykład bardzo istotny z punktu widzenia Polski system Carbon Capture and Storage) Unia chce osiągnąć cele pakietu 20x20x20 . Jeśli plan ten się powiedzie, wzrośnie poziom bezpieczeństwa energetycznego Unii, która dzięki energii odnawialnej i większej efektywności zużycia energii ma szansę zmniejszyć swoje zapotrzebowanie na import surowców.

Uwagi końcowe
   
Podobnie jak w pozostałych politykach Unii posiadających istotny aspekt zewnętrzny, również w polityce energetycznej kluczowe jest mówienie „jednym głosem”. Obecnie zaś nadal spotykamy się z „nacjonalizm energetycznym” państw członkowskich wynikającym między innymi z wagi sektora energetycznego dla bezpieczeństwa i suwerenności państwa, a także z różnic w bilansie energetycznym, infrastrukturze i związanym z nimi postrzeganiem potencjalnych zagrożeń dla bezpieczeństwa energetycznego. Aby Unia mogła zrealizować swoje priorytety potrzebna jest wola polityczna państw członkowskich do oddania części kompetencji na rzecz Brukseli, a z drugiej strony odpowiednie warunki do podjęcia takiej decyzji. Pierwszym krokiem do stworzenia takich warunków jest budowa infrastruktury łączącej państwa członkowskie ze sobą oraz z dostawcami energii oraz nadanie realnego kształtu zasadzie solidarności energetycznej.
 

Przypisy

1  Na przykład wydobywania ropy poprzez wstrzykiwanie wody pod dużym ciśnieniem, co powoduje szybsza degeneracje złoża
2 BP Statistical Review of World Energy 2009
3 Państwa OPEC w odpowiedzi na wspieranie przez państwa zachodnie Izraela w wojnie Yom Kipur nałożyły embargo energetyczne na Stany Zjednoczone i cześć państw Europy Zachodniej
4 Total Primary Energy Supply (TPES)
5 Dane Eurostat i MAE

6 MAE World Energy Outlook 2009
7 Tamże
8 Komisja Europejska, Zielona Księga Ku europejskiej strategii bezpieczeństwa energetycznego, 29.11.2000

9 Dane Eurostat

10 US Energy Information Administration, Country Analysis Russia http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/Russia/NaturalGas.html
11 Dane KE na 2005 rok

12 A. Łoskot-Strachota, Ekspansja Gazpromu w UE: Kooperacja czy dominacja?, OSW, Warszawa, 2009

13 A. Eckstein, EU launches 600 mn euro Marguerite Fund, Europolitics, 4.12.2009
14 PE/ Kompromis w sprawie rozporządzenia o bezpieczeństwie energetycznym, PAP, 18.03.2010

15 20 proc. odnawialnych źródeł energii w bilansie energetycznym, 20 proc. mniej emisji gazów cieplarnianych, 20 proc. większa efektywność do 2020 roku