12 październik 2008

Wprowadzenie

Upadek świata dwubiegunowego spowodował problemy nie tylko wśród organizacji międzynarodowych, które musiały szybko dostosować swoje struktury do wymogów nowego układu sił. Zmusił również większość krajów do zmiany ich polityki bezpieczeństwa tak, aby umożliwić obronę oraz przeciwstawienie się zagrożeniu wybuchu III wojny światowej ze strony Związku Radzieckiego i państw satelickich.

Od momentu rozkładu realnego socjalizmu w krajach Europy Środkowo i Wschodniej aż do dziś, Szwajcaria przeszła bezprecedensową ewolucję w stosunkach międzynarodowych. Obecnie interpretacja szwajcarskiej neutralności jest tematem kontrowersyjnej debaty w tym państwie pomiędzy tradycjonalistami a obrońcami aktywniejszej polityki zagranicznej. Przedmiotem niniejszego artykułu jest aktualny stan polityki bezpieczeństwa Szwajcarii. Warto nadmienić, iż niewiele opracowań porusza tę kwestię.

U źródeł neutralności

Szwajcarska polityka bezpieczeństwa wiąże się z neutralnością, której historia przeplata się z dziejami krajów europejskich. Położenie geograficzne Konfederacji, zapoczątkowanej w 1291 r. paktem obronnym pomiędzy trzema kantonami: Uri, Schwyz i Unterwalden, stanowiło swojego rodzaju linią demarkacyjną oddzielającą Francję, Imperium Habsburgów i Prusy (późniejsze Niemcy) od schyłku XIII w. aż do zjednoczenia Niemiec w 1871 r. Opowiedzenie się za neutralnością w 1815 r. oraz formalne ukonstytuowanie, które nastąpiło w 1848 roku, spowodowało powstanie pierwszego neutralnego państwa na świecie. Polityka neutralności udowodniła skuteczność strategii bezpieczeństwa. Szwajcaria jako państwo skupiające Włochów, Niemców, Francuzów oraz Retoromanów, posługujących się innymi językami oraz posiadających odmienne kultury, powstrzymała się od dynastycznych, religijnych (np. wojna trzydziestoletnia, podział na protestantów oraz katolików w samej Szwajcarii) i później etnicznych wojen w Europie oraz utrzymała swoją wewnętrzną spójność pomimo tylu różnic

W czasie obowiązywania zasady równowagi sił w Europie w XIX i na początku XX wieku, szwajcarska neutralność została uznana przez dominujące siły na Starym Kontynencie za główny czynnik stabilizujący. Dzięki tej postawie, kraj zdołał uniknąć zaangażowania w obie wojny światowe.

Aby przedstawić główne założenia dotyczące polityki bezpieczeństwa Szwajcarii, należy sięgnąć do ustawy zasadniczej, uchwalonej przez Zgromadzenie Federalne w 1998 roku.

Artykuł. 2 konstytucji stanowi:

1. Ust. 1. Konfederacja Szwajcarska chroni wolność i prawa narodu oraz strzeże niezawisłości i bezpieczeństwa kraju.
2. Ust. 2. Wspiera ogólny dobrobyt, trwały rozwój, wewnętrzną spoistość oraz kulturalną różnorodność kraju.
3. Ust. 4 Angażuje się na rzecz trwałego zachowania naturalnych warunków życia oraz pokojowego i sprawiedliwego międzynarodowego porządku.

Powyższy cytat wskazuje, iż polityka Konfederacji bazuje na takich wytycznych jak: zachowanie suwerenności w podejmowaniu decyzji dotyczących relacji wewnętrznych i zewnętrznych, ochrona populacji i infrastruktury państwa oraz przyczynianie się do stabilności oraz szerzenia pokoju poza granicami kraju, poprzez budowę międzynarodowej społeczności, opierającej się na tych samych wartościach. Celami strategicznymi tej polityki jest obronność, umacnianie pokoju, zarządzanie kryzysowe oraz podejmowanie działań zapobiegawczych przeciw niebezpieczeństwom.

W dobie „zimnej wojny”, doradca prawny ministra spraw zagranicznych prof. Rudolf Bindschedler dokonał ideologizacji neutralności poprzez stworzenie pewnej doktryny w 1954 roku. Doktryna Bindschedlera opierała się ona na trzech zasadach:

1. Podział organizacji międzynarodowych na polityczne i niepolityczne ze względu na ich naturę oraz deklaracje jest niezgodny z neutralnością. W efekcie Szwajcaria nie mogła być członkiem żadnej z organizacji międzynarodowych.
2. Wykluczenie opcji przystąpienia do jakiejkolwiek unii gospodarczej.
3. Nieuczestniczenie w sankcjach ekonomicznych.

Doktryna nigdy nie została w pełni zastosowana w sposób, w jaki została sformułowana. Jej naruszenie dokonało się praktycznie przed stworzeniem. W czasie wojny w Korei, Stany Zjednoczone skutecznie wymusiły poprzez zablokowanie 400 umów importowych dla Szwajcarii zaangażowanie w potajemny i nieoficjalny udział w sankcjach przeciw blokowi wschodniemu. Konfederacja od 1948 do 1951 roku wyeksportowała towary za sumę 50 milinów marek szwajcarskich. W tym czasie Szwajcaria prowadziła wymianę handlową z każdym z krajem na świecie, bez względu na ustrój w nim panujący. Jednakże, aby móc importować materiały ze Stanów Zjednoczonych, musiała się dostosować do polityki zagranicznej USA. Z jednej strony Szwajcaria osłaniała się izolacją oraz neutralnością, jednak z drugiej musiała skłonić się do zabezpieczenia własnych interesów ekonomicznych, ponieważ nie była samowystarczalna gospodarczo. Wprowadzała również równowagę pomiędzy działaniami w sferze polityki zagranicznej a działaniami w sferze wojskowej [1].

Koniec świata dwubiegunowego – nowa specyfika działań

Ta sprzeczność charakteryzowała Szwajcarię do lat 90. Koniec świata dwubiegunowego zmusił ją do dopasowania swojej polityki bezpieczeństwa do wymogów nowej rzeczywistości. W 1993 roku został opracowany raport wyrzekający się doktryny Bindschedlera. Opierał się on na pięciu nowych punktach polityki zagranicznej:

1. Wspieraniu pokoju i bezpieczeństwa
2. Popieraniu praw człowieka
3. Demokracji i państw prawa
4. Popieraniu dobrobytu
5. Redukcji społecznych przeciwieństw
6. Ochronie naturalnych praw egzystencji.

W nowym modelu neutralność przestała być centrum polityki zagranicznej, któremu wszystko podporządkowano. Aktualnie większe znaczenie przypisuje się współdziałaniu i współdecydowaniu w organizacjach międzynarodowych, co powoduje znaczny spadek znaczenia neutralności. Dla wielu kwestii polityki zagranicznej stała się ona mało znacząca. Raport unika sformułowań wskazujących na brak znaczenia neutralności w określonych obszarach, stosuje zaś określenia wskazujące na zgodność z nowymi priorytetami polityki zagranicznej.[2]

Obecna polityka Szwajcarii koncentruje się na angażowaniu się w proces rozwijania i umacniania prawa międzynarodowego, demokracji oraz humanitaryzmu. Związane są z tym konkretne działania, tj.:

1. Członkowstwo i udział w międzynarodowych organizacjach (np. OBWE)
2. Rozwijanie personelu wojskowego i cywilnego (np. obserwatorzy, „niebieskie berety”, pomoc dla Kosowa podczas konfliktu).
3. Działalność humanitarna (np. Szwajcarski Korpus Ekspertów Cywilnego Wspierania Pokoju)
4. Inicjatywy i świadczenie usług związanych z polityką bezpieczeństwa (np. Genewskie Centrum Pomoc w rekonstruowaniu (np. w Europie Wschodniej)[3]

Neutralność jest tylko wspomniana w konstytucji jako instrument, zgodnie z:

1. Artykułem 173 §1, pkt. 1 ([…] podejmuje środki dla ochrony bezpieczeństwa zewnętrznego, niezawisłości i neutralności Szwajcarii)
2. Artykułem 185 §1 (Rada Federalna podejmuje środki dla zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego, niezawisłości i neutralności Szwajcarii).

W obecnych warunkach funkcja neutralności jest mało znacząca, ale wciąż cieszy się popularnością wśród Szwajcarów jako element ich identyfikujący. Oczekuje się kontynuacji wysiłków krajowych polityków na rzecz wykorzystania neutralności jako określenia i środka dla ich codziennej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

Specyfika systemu Republiki Helweckiej oznacza konieczność dostosowania struktury Związku do wcześniej wymienionych celów. Ustrój polityczny Szwajcarii wymaga współpracy bazującej na partnerstwie pomiędzy rządem federalnym, kantonami oraz komunami. Rozdział obowiązków między nimi określa ustawa zasadnicza. Kantony są suwerennymi jednostkami we wszystkich sprawach, nieograniczonymi przez konstytucję. Decydują one o organizacji komun i ich autonomii, a także spełniają ważną funkcję w polityce bezpieczeństwa. Ich efektywne zaangażowanie w część polityki jest niezbędne do zapewnienia sukcesu całej polityki bezpieczeństwa. Jednak bezpieczeństwo na poziomie kantonów nie jest równoważne z tym federalnym. Kantony skupiają się na takich zagrożeniach jak klęski żywiołowe oraz na kwestiach bezpieczeństwa publicznego. Wykorzystanie ich mienia i organizacji musi przebiegać w określony sposób. Aby polityka bezpieczeństwa funkcjonowała stale należy ją oprzeć na solidnych, dopasowanych podstawach. W przypadku Szwajcarii stanowią je:

1. Polityka zagraniczna,
2. Siły zbrojne
3. Obrona cywilna
4. Polityka gospodarcza
5. Narodowe rezerwy gospodarcze
6. Policja
7. Biuro Ochrony Porządku Konstytucji, Informacji i Komunikacji.

Niskie prawdopodobieństwo wystąpienia na dużą skalę konfliktu w Europie, zredukowało rolę centralnego dowództwa narodowego dla operacji w Szwajcarii. Niebezpieczeństwo i ryzyko związane z przyczynami wojskowo-politycznymi zostało oddalone. Pojawiły się natomiast inne zagrożenia lokalne oraz regionalne np. ataki terrorystyczne. W tym samym momencie drugorzędne operacje kantonu, regionu albo władz komuny stały się bliższe realizacji. Dało to możliwość odniesienia większego sukcesu, jeżeli chodzi o zastosowanie funkcji kantonów i komun; w przeciwieństwie do istniejących równocześnie wymagań na świecie, na poziomie państwowym oraz międzynarodowym, dotyczących podniesienia zgodności, spójności oraz centralizacji ze strategią dowództwa. W momencie wystąpienia zagrożenia na skalę międzynarodową dowodzenie przejmują organy federalne.[4]

Obecnie Rada Federalna żąda zwiększenia gotowości do działań poza granicami Szwajcarii. Aby zagwarantować władzom politycznym wolność w podejmowaniu decyzji w specjalnych i nadzwyczajnych sytuacjach, wymagany jest jasny podział na zadania pomiędzy konfederacją, kantonem a komuną. Kryterium rozdysponowania obowiązków oraz funkcji są natura oraz wymiar niebezpieczeństwa. Jeśli wystąpi nadzwyczajna sytuacja, rozdysponowanie odpowiedzialności za dany obszar musi być przystosowane do wydarzenia. Jest to możliwe przez wprowadzenie stanu wyjątkowego, który umożliwia wprowadzenie specjalnych regulacji prawnych. Ogłoszenie stanu wyjątkowego nie posiada pełnej regulacji konstytucyjnej, ponieważ mogłoby ona prowadzić do nadużyć. Artykuł 173 konstytucji Szwajcarii nakłada na Zgromadzenie Federalne zadania i przyznaje odpowiadające im uprawnienia do ochrony bezpieczeństwa Konfederacji.[5]

Polityka bezpieczeństwa Szwajcarii przeszła swój „chrzest bojowy” w czasie wojny w Kosowie. Test dotyczył dwóch kwestii: embarga na dostawę materiałów wojennych oraz operacji ALBA. W pierwszej sprawie, Szwajcaria postąpiła odwrotnie niż pozostałe kraje neutralne, ponieważ nie zastosowała się do embarga. Oznaczało to, że ropa naftowa została potraktowana jako materiał wojenny w rozumieniu prawa neutralności. W tym samym czasie rząd w Bernie odmówił przelotu samolotów NATO nad terytorium kraju. Druga kwestia dotyczyła przekazania trzech śmigłowców „Super Puma” wraz z załogą do dyspozycji Wysokiego Komisarza ONZ ds. Uchodźców. Z jednej strony była to pomoc humanitarna, z drugiej natomiast maszyny korzystały z technicznej i elektronicznej struktury NATO.[6]

Polityka zagraniczna Szwajcarii nie zapomina również o swoich historycznych kierunkach, na przykład o świadczeniu „dobrych usług”, a przynajmniej tych ich rodzajów, które oparły się zmianom w życiu międzynarodowym. Jednym z kluczowych postanowień Raportu 93, wskazującym na „otwarcie” szwajcarskiej polityki bezpieczeństwa, jest bezsprzecznie sugestia, aby w sytuacji powstania w Europie wiarygodnej i stabilnej struktury bezpieczeństwa, Berno było gotowe ponownie przeanalizować swoją neutralność. Świadczy o tym zapis: Szwajcaria ma prawo do dostosowania oraz redefinicji swojej neutralności w świetle zmian zachodzących w jej otoczeniu. Jednakże opracowany przez Radę Federalną Raport Neutralności 2007 wskazuje, że Szwajcaria nadal stoi przed trudną decyzją dotyczącą strategii z powodu braku politycznego systemu zgodności (spowodowane jest to obecnością wszystkich głównych partii w rządzie – tzw. „złota reguła”, według której trzy partie mające ponad 20 proc. posiadają dwóch przedstawicieli w Radzie, natomiast czwarta – jednego; powoduje to trudności w celu ustanowienia wspólnego stanowiska rządu w danej kwestii) oraz aktualnego stopnia podziału wewnątrz kraju.

Poparcie dla neutralności w Szwajcarii nie słabnie. W badaniach opinii publicznej respondenci wyrazili swoje zdanie na rekordowych poziomach aprobaty dla tej koncepcji. W corocznym badaniu Sicherheit 2007 (pol. Bezpieczeństwo – coroczny raport opracowywany przez Akademię Wojskową oraz Ośrodek Badań nad Bezpieczeństwem, funkcjonujących przy Federalnym Instytucie Technologii; raporty są wydawane od 1991 roku) 92 proc. szwajcarskich obywateli opowiedziało się za neutralnością. Jednak, w obliczu zjawiska globalizacji i walki z terroryzmem, znaczenie neutralności jako strategii bezpieczeństwa spadło. Nie ma żadnego zalecenia, które prezentowałoby neutralność jako skuteczny mechanizm ochrony przed muzułmańskimi ekstremistami.

Według ankiety Sicherheit 2007, 60 proc. badanych wierzy, że neutralność ich kraju nie jest związana z możliwością ataku terrorystycznego. Ponadto neutralność, która jest włączona w międzypaństwowe konflikty, nie może stanowić odpowiedzi na obecne zagrożenia, takie jak rozprzestrzenianie broni masowego rażenia, stany wojny, oraz organizacje przestępcze. Konwencja Haska z 1907 roku, która wyszczególniała prawa i obowiązki państw neutralnych w czasie wojen, współcześnie jest rzadko stosowana. Fakt, że neutralność jest bardziej popularna niż kiedykolwiek jest skutkiem głównie kontynuacji funkcji tożsamości i jedności Szwajcarii. Mimo różnic etnicznych. 80 proc. dzisiejszej ludności stwierdza, że neutralność jest nierozłącznie związana z koncepcją Konfederacji. [7]

Należy zwrócić uwagę, że prawicowe koła konserwatywne w Szwajcarii promują idę powrotu do izolacjonistycznej polityki neutralności ery powojennej, co powiększyłoby bezpieczeństwo narodowe. W tym samym czasie tradycjonaliści zauważają, że obraz zagrożeń zmienił się w stosunku do roku 1989, dlatego sprzeciwiają się wdrożeniu obcych narzędzi do polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Odrzucenie współpracy w zakresie polityki bezpieczeństwa, misji pokojowych, akcesji do Unii Europejskiej oraz zaangażowanie w walkę z terroryzmem, według tradycjonalistów spowoduje odsunięcie możliwości groźby pogwałcenia szwajcarskiej neutralności oraz bezpieczeństwa. Swoją politykę chcą oprzeć na jednorodnej narodowej strategii. Jest ona według nich najlepszym wyjściem do przetrwania w dzisiejszym świecie. Przeciwstawiają się tym samym ogólnie przyjętej opinii, że najskuteczniejszą obroną przeciw niebezpieczeństwu jest współpraca. Rozbieżne koncepcje „aktywności” oraz „integralności” neutralności kolidują ze sobą, wykazując, że neutralność stała się głównie politycznym hasłem, usuniętym z doktryny wojskowej; który został zdefiniowany poza ramami prawa międzynarodowego. Jednakże według badania Sicherheit 2007, tylko mała część społeczeństwa przyjmuje taki autonomiczny kurs jako wykonalny i dostarczający państwu bezpieczeństwa. Na głosy podnoszone przez tradycjonalistów zareagowała w zeszłym roku szwajcarska minister spraw zagranicznych Micheline Calmy-Rey, przedstawiając kontrprojekt „aktywnej neutralności”. W tym kontekście, neutralność została użyta do uprawomocnienia aktywnej polityki zagranicznej. Precyzyjnie określa szwajcarską neutralność jako predestynowaną do zaangażowania w operacje pokojowe, obronę praw człowieka oraz prawa międzynarodowego. Dlatego obecnie zmierza się do wzmocnienia wydajności polityki zagranicznej kraju, przez pomniejszenie roli emocjonalnej związanej z neutralnością. Neutralność wpisuje się w ramy współzawodnictwa Szwajcarii, jeżeli chodzi o świadczenie międzynarodowych „dobrych usług”. Specyficzną opieką i wsparciem otacza się na przykład najsłabiej rozwinięte państwa, otwierające dyplomatyczne przedstawicielstwa w Genewie. Organizacje pozarządowe korzystają głównie z kantonalnej pomocy. Taka polityka przynosi efekty. Jak wynika z rządowego raportu na temat współpracy Szwajcarii i ONZ z 2003 roku, 23 organizacje międzynarodowe mają swoją siedzibę w Szwajcarii. Z 230 pozarządowych organizacji ok. 170 posiada siedzibę lub przynajmniej przedstawicielstwo w Genewie. Rocznie w stolicy obraduje 3500 międzynarodowych konferencji i posiedzeń.[8]

Pojęcie „aktywnej neutralność” umiejętnie odchodzi od odpowiedzenia na pytanie dotyczące przydatności neutralności w stosunku do polityki bezpieczeństwa. Z drugiej strony, zmienia kurs w stosunku do domniemanej popularności szwajcarskiej neutralności poza Europą, dotyczącej pomocy w świadczeniu „dobrych usług”. Ponadto, członek NATO, jakim jest Norwegia dowodzi, że sukces mediacji zależy nie od neutralności, lecz od dobrze rozbudowanych kontaktów z państwami oraz odpowiedniego personelu gotowego do podjęcia rozmów lub prowadzenia negocjacji. Żądanie dla „zastosowania pewnego dystansu w relacjach z innymi krajami”, może zostać oparte na rozważaniu o neutralności, ale jest to przeszkodą do spełnienia interesów własnego kraju.[9]

W czasie trwania wojny w Iraku w 2003 roku, rząd szwajcarski reprezentował pogląd, iż bez stosownej rezolucji Rady Bezpieczeństwa, umożliwiającej zastosowanie przymusu, Szwajcaria będzie traktować wojnę interwencyjną USA lub koalicji państw jako konflikt zbrojny. Dla tego odmówiono rządowi Stanów Zjednoczonych przelotu nad terytorium kraju, jednocześnie umożliwiając przelot samolotów w celach humanitarnych. W przemówieniu poświęconemu wojnie w Iraku Pascal Couchepin, prezydent Szwajcarii, stwierdził: Jeśli zbrojne konflikty zagrażają państwom lub wybuchają, to rolą Szwajcarii nie jest uczestniczenie w nich. [10]

Wnioski

W grudniu 2005 roku został opracowany raport dotyczący polityki neutralności w odniesieniu do wojny w Iraku, który popierał stanowisko rządu w Bernie. Zwracał on uwagę, że Szwajcaria w dalszym ciągu będzie zaangażowana w niesienie pomocy humanitarnej oraz propagowania i obronę praw człowieka. Stwierdzono jednoznacznie, że stosunki międzynarodowe powinny opierać się na prawie międzynarodowym a nie na prawie silniejszego. Zagrożenia współczesnego świata wymagają przedsięwzięcia działań.

Przypisy:

[1]D. Popławski, Szwajcarska polityka bezpieczeństwa, Warszawa 2007, s. 80
[2] Ibidem, s. 180-181.
[3] Security through Cooperation, Report 2000 on Security Police, http://www.vbs.admin.ch/.
[4] Ibidem.
[5] Z. Czeszejko-Sochacki, System konstytucyjne Szwajcarii, Warszawa 2002, s. 87-88.
[6] Ibidem s. 224.
[7] Security through Cooperation, op.cit.
[8] D. Popławski, op.cit., s. 234.
[9] Security through Cooperation, op.cit.
[10] D. Popławski, op.cit., s. 237-238.
 
Bibliografia:

1. Czeszejko-Sochacki Z., System konstytucyjne Szwajcarii, Warszawa 2002.
2. Doktor Ch., Strategic Crisis Management: Trends and Concept, nr 23, listopad 2007, http://www.isn.ethz.ch/, dn. 25.04.2008.
3. Möckli D., The EU and the Transformation of European Security, nr 10, marzec 2007, http://www.isn.ethz.ch/, dn. 25.04.2008.
4. Möckli D., Wegner M., Current Strategic Trends, nr 27, luty 2008., http://www.isn.ethz.ch/, dn. 25.04.2008.
5. Popławski D., Szwajcarska polityka bezpieczeństwa, Warszawa 2007.
6. Security through Cooperation, Report of the Federal Council to the Federal Assembly on the Security Policy of Switzerland of 7 June 1999, http://www.vbs.admin.ch/internet/vbs/en/home/documentation/publication/p_security.parsys.0011.downloadList.00111.DownloadFile.tmp/sipolev2.pdf/, dn. 19.04.2008.
7. Security through Cooperation, Report 2000 on Security Police, http://www.vbs.admin.ch/, dn. 19.04.2008.