Dariusz Materniak: Przeciwdziałanie awariom przemysłowym w regulacjach prawnych UE

• dyrektywa
• polska
• ue
• unia europejska

Problematyka przeciwdziałania poważnym awariom przemysłowym stale zyskuje na znaczeniu. W miarę zwiększania się stopnia uprzemysłowienia i zaawansowania technologicznego zakładów przemysłowych, wzrasta także ryzyko pojawienia się zagrożeń związanych z wypadkami i awariami. W zależności od typu i lokalizacji w strefie zagrożenia mogą znaleźć się nie tylko pracownicy zakładu, ale także mieszkańcy terenów przyległych.

Najtragiczniejsza katastrofa tego rodzaju miała miejsce w 1984 roku w indyjskim mieście Bhopal. W wyniku wycieku ponad 40 ton izocyjanianu metylu z fabryki pestycydów (będącej własnością amerykańskiej firmy Union Carbide) zmarło ok. 15 tysięcy osób, znaczna liczba ludzi doznała poważnego uszczerbku na zdrowiu, ponad pół miliona mieszkańców miało kontakt z niebezpieczną substancją. Awarie w zakładach przemysłowych zdarzały się również w Europie: w 1976 w mieście Seveso w północnych Włoszech, w zakładach produkujących nawozy sztuczne doszło do eksplozji, w wyniku której doszło do skażenia środowiska (atmosfery, powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i gruntowych) znaczną ilością substancji toksycznych i rakotwórczych. W wyniku tej katastrofy poszkodowanych zostało ponad 2000 osób.

Zagrożenia związane z awariami przemysłowymi i ich skala wymuszają podejmowanie działań prewencyjnych nie tylko na szczeblu państwowym, ale także międzynarodowym. Skutki awarii, zwłaszcza w przypadku mniejszych państw, mogą być nieobliczalne nie tylko dla nich, ale dla całego regionu, jako że granice państw w żaden sposób nie chronią przed ich skutkami.  

Polska: Co to są ZDR i ZZR?

Polska, podobnie jak inne kraje Unii Europejskiej, przywiązuje znaczącą wagę do problematyki zapobiegania awariom przemysłowym. Tym bardziej, iż rozwój gospodarczy naszego kraju powoduje zwiększanie się ilości zakładów przemysłowych, mogących stanowić potencjalne zagrożenie dla środowiska i ludności w przypadku wystąpienia awarii. Polska zajmuje w UE 8. miejsce pod względem ilości zakładów mogących stanowić zagrożenie. W 2005 roku zakładów takich było w całym kraju 1062, w 2008 roku – 1173 (1).

Dokumentem, który zajmuje się problematyką poważnych awarii przemysłowych w przypadku Polski jest Ustawa Prawo ochrony środowiska: z dnia 27 kwietnia 2001 roku (Dz. U. 2001 Nr 62 poz. 627), a w szczególności Tytuł IV: Poważne awarie. W artykule 248 ustawy wymienia się w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznych Zakłady Zwiększonego Ryzyka (ZZR) oraz Zakłady Dużego Ryzyka (ZDR) wystąpienia awarii przemysłowych. O tym, czy zakład zostanie zaliczony do kategorii ZZR czy ZDR decyduje minister gospodarki w odpowiednim rozporządzeniu, w porozumieniu z ministrem zdrowia, spraw wewnętrznych i administracji oraz ochrony środowiska. Do substancji szczególnie niebezpiecznych zalicza się materiały: toksyczne, bardzo toksyczne, utleniające, wybuchowe, łatwopalne, wysoce łatwopalne, skrajnie łatwopalne oraz szczególnie niebezpieczne dla ludzi i środowiska (2). Prowadzący zakład o dużym lub zwiększonym ryzyku jest zobowiązany do zgłoszenia funkcjonowania zakładu Państwowej Straży Pożarnej na minimum 30 dni przed jego uruchomieniem (3). Zgłoszenie takie powinno zawierać przede wszystkim dane o lokalizacji zakładu, rodzaj, kategorię i ilość oraz charakterystykę fizykochemiczną, pożarową i toksyczną substancji niebezpiecznej, a także charakterystykę terenu w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu, ze szczególnym uwzględnieniem czynników mogących przyczynić się do zwiększenia zagrożenia awarią przemysłową lub pogłębienia jej skutków. Minimum raz do roku zakład taki powinien być kontrolowany przez PSP (4).

Ustawa wprowadza także definicję poważnej awarii przemysłowej. W jej rozumieniu jest to zdarzenie, w szczególności emisja, pożar lub eksplozja, powstałe w zakładzie w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem (5).

W Polsce najwięcej potencjalnie niebezpiecznych zakładów znajduje się w województwie śląskim: 38 z czego 15 zakładów zalicza się do ZDR a 23 do ZZR (6).  Łącznie w naszym kraju, według danych PSP znajduje się ok. 160 zakładów zaklasyfikowanych do ZDR i ok. 200 do ZZR (7). Co więcej, wyniki kontroli
przeprowadzonej w 2007 roku wykazały, iż w 43% zakładów nie przestrzegano przepisów dotyczących postępowania z substancjami niebezpiecznymi (8).
    
Regulacje prawne na szczeblu międzynarodowym: Seveso II

Problematyka awarii przemysłowych została uznana za istotną na tyle, iż powinna być uregulowana osobnymi przepisami na szczeblu całej Unii Europejskiej. Pierwszym tego typu uregulowaniem była dyrektywa Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej nr 82/501/EWG z 24 czerwca 1982 roku, w sprawie zagrożenia poważnymi awariami przez niektóre rodzaje działalności przemysłowej, znana także jako Dyrektywa Seveso. Jej nowelizacją jest przyjęta 9 grudnia 1996 roku dyrektywa Seveso II: dyrektywa Rady Unii Europejskiej 96/82/EC dotycząca zarządzania poważnymi awariami przemysłowymi z udziałem substancji niebezpiecznych, oraz będąca jej uzupełnieniem Dyrektywa 2003/105/WE. W Polsce implementacją przepisów w/w regulacji jest wspomniana wcześniej Ustawa Prawo Ochrony Środowiska z 27 kwietnia 2001 roku.

Artykuł 1 określa zasadniczy cel opracowania dyrektywy. Jest nim zapobieganie poważnym awariom przemysłowym z udziałem substancji niebezpiecznych, a także ograniczenie ich skutków dla człowieka i środowiska oraz zapewnienie wysokiego poziomu ochrony przed zagrożeniami we Wspólnocie Europejskiej (9).  Substancje określone mianem „niebezpiecznych” wymienia się w aneksach. Z kolei artykuł 4 zawiera wyszczególnienie zagrożeń i zakładów, które nie są objęte uregulowaniami doktryny. Są to:
•    zakłady, magazyny i instalacje wojskowe,
•    zagrożenia stwarzane przez promieniowanie jonizujące,
•    przesyłanie substancji niebezpiecznych transportem drogowym, kolejowym, wodnym śródlądowym, morskim i powietrznym oraz czasowe ich magazynowanie poza zakładami objętymi Dyrektywą, włączając załadunek, rozładowywanie oraz transport do i ze środków transportowych w dokach, na nabrzeżach lub stacjach rozrządowych,
•    przesyłanie substancji niebezpiecznych rurociągami, włączając w to pompownie, poza zakładami objętymi Dyrektywą,
•    działalność przemysłu wydobywczego, zajmującego się poszukiwaniem i wydobywaniem minerałów w kopalniach metodą odkrywkową oraz odwiertu,
•    składowiska odpadów (10).

Podobne wyszczególnienie zawiera także Ustawa Prawo Ochrony Środowiska w artykule 248.
Zarządzający zakładem objętym postanowieniami Dyrektywy (operator) ma obowiązek notyfikować upoważnionym organom zamiar uruchomienia takiego zakładu odpowiednio wcześniej (w przypadku Polski – Państwowej Straży Pożarnej, o czym mowa była wyżej). Jest także zobowiązany do podejmowania działań mających na celu zapewnienie wysokiego stopnia ochrony dla ludzi i środowiska, poprzez stworzenie odpowiednich procedur i mechanizmów działania (11).

Artykuł 9 Dyrektywy (oraz odpowiadający mu artykuł 253 Ustawy Prawo Ochrony Środowiska) nakłada na operatora zakładu obowiązek przygotowania raportu o bezpieczeństwie (ang. „Safety report”). Raport taki, uaktualniany minimum raz na pięć lat (lub częściej jeżeli istnieją ku temu przesłanki) stwierdza, że:
•    prowadzący zakład o dużym ryzyku jest przygotowany do stosowania programu zapobiegania awariom i do zwalczania awarii przemysłowych;
•    zakład spełnia warunki do wdrożenia systemu bezpieczeństwa, o którym mowa w art. 252 Ustawy (m.in. przeszkolenie pracowników, wprowadzenie instrukcji postępowania, monitoring i ocena systemu bezpieczeństwa);
•    zostały przeanalizowane możliwości wystąpienia awarii przemysłowej i podjęto środki konieczne do zapobieżenia im;
•    rozwiązania projektowe instalacji, w której znajduje się substancja niebezpieczna, jej wykonanie oraz funkcjonowanie zapewniają bezpieczeństwo;
•    zostały opracowane wewnętrzne plany operacyjno-ratownicze oraz dostarczono informacje do opracowania zewnętrznych planów operacyjno – ratowniczych (12).

Zapobieganie awariom

    W obszarze zapobiegania awariom Dyrektywa zwraca uwagę na przygotowanie programu zapobiegania awariom oraz planu na wypadek wystąpienia awarii. Program zapobiegania awariom (PZA) zawiera:
•    określenie prawdopodobieństwa zagrożenia awarią przemysłową,
•    zasady zapobiegania oraz zwalczania skutków awarii przemysłowej przewidywane do wprowadzenia,
•    określenie sposobów ograniczania skutków awarii dla ludzi i środowiska w przypadku jej powstania,
•    określenie częstotliwości przeprowadzania analiz PZA, oceny i aktualizacja (13).
Z kolei plan na wypadek wystąpienia awarii (wewnętrzny plan operacyjno – ratowniczy). Mówi o tym artykuł 11 Dyrektywy. Plany takie muszą być przygotowane dla nowo powstających zakładów, a także dla zakładów już istniejących, nie objętych postanowieniami dyrektywy z 1982 roku (14). Plan taki zawiera w szczególności:
•    zakładane działania służące ograniczeniu skutków awarii przemysłowej dla ludzi i środowiska;
•    propozycje metod i środków służących ochronie ludzi i środowiska przed skutkami awarii przemysłowej;
•    informację o występujących zagrożeniach, podjętych środkach zapobiegawczych i o działaniach, które będą podjęte w przypadku wystąpienia awarii przemysłowej, przedstawianą społeczeństwu i właściwym organom;
•    wskazanie sposobów usunięcia skutków awarii przemysłowej i przywrócenia środowiska do stanu poprzedniego;
•    wskazanie sposobów zapobiegania transgranicznym skutkom awarii przemysłowej (15).

Realizacja zadań wynikających z zapisów Dyrektywy i Ustawy należy w przypadku ZDR do Komendy Wojewódzkiej PSP, w przypadku ZZR do Komendy Powiatowej PSP; organy te są odpowiedzialne także za przygotowanie zewnętrznego planu operacyjno – ratowniczego, na wypadek, gdyby skutki awarii objęły obszary położone poza granicami zakładu. Na podstawie analizy dostarczonych danych powstają plany ratownicze dla całych powiatów i województw. Jeżeli w prognozowanych strefach zagrożenia znajdują się budynki mieszkalne lub obiekty użyteczności publicznej (biura, szkoły, urzędy, itp.) koniecznie jest opracowanie planu ich ewakuacji. Mieszkańcy i pracownicy budynków znajdujących się w strefie potencjalnego zagrożenia, są wcześniej informowani o sposobach zachowania się na wypadek wystąpienia awarii (16). Zewnętrzny plan ratowniczy powinien być uaktualniany i sprawdzany w formie ćwiczeń minimum raz na 3 lata, uwzględniając zmiany zachodzące w zakładzie oraz zmiany w strukturach jednostek ratowniczych (17).  

Państwa członkowskie UE są zobowiązane do powołania (lub przekazania kompetencji) odpowiednich organów, odpowiedzialnych za wprowadzanie w życie i kontrolę przestrzegania przepisów Dyrektywy (Art. 16). W przypadku gdy zarządzający zakładem nie wywiązuje się z obowiązków, jakie nakładają na niego postanowienia Dyrektywy, państwo członkowskie może zakazać używania substancji niebezpiecznej lub instalacji objętych postanowieniami Dyrektywy (Art. 17). W celu zapewnienia egzekucji przepisów przewidziana jest także możliwość dokonywania inspekcji mających wykazać stan realizacji postanowień.

Państwa członkowskie są także zobowiązane do przedstawiania raportu z realizacji postanowień Dyrektywy raz na 3 lata (18).  
    W razie wystąpienia poważnej awarii, operator zakładu jest zobowiązany do natychmiastowego powiadomienia o tym fakcie właściwego organu (w tym przypadku PSP oraz inspektora ochrony środowiska), a także przekazania w/w organom informacji na temat:
•    okoliczności awarii,
•    niebezpiecznych substancjach związanych z awarią,
•    oceny skutków awarii dla ludzi i środowiska,
•    podjętych działaniach ratunkowych, a także działaniach mających na celu ograniczenie skutków awarii

W przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej w sąsiedztwie Rzeczypospolitej Polskiej, gdy skutki tej awarii mogą oddziaływać na terytorium kraju, minister ochrony środowiska niezwłocznie zawiadamia o tym Komendanta Głównego PSP, który podejmuje odpowiednie działania ratownicze. Z kolei w przypadku wystąpienia awarii na terenie Polski: o fakcie ich zaistnienia, skutkach, analizach tych zdarzeń, a także zakładach mogących stanowić potencjalne zagrożenie, minister środowiska informuje Komisję Europejską (19).
    
Podsumowanie

Poziom bezpieczeństwa w polskich zakładach przemysłowych można ocenić jako zadowalający: wskaźniki wypadków i awarii są porównywalne z takimi krajami jak Francja czy Hiszpania (20). Z drugiej strony, postępujący rozwój technologiczny zakładów przemysłowych i wzrost ich liczby w naszym kraju wymaga stałego monitorowania stanu bezpieczeństwa. Wśród najpoważniejszych mankamentów systemu zapobiegania awariom przemysłowym w Polsce należy wymienić m.in. brak zdefiniowanej polityki w zakresie zapobiegania awariom przemysłowym. Jednak wedle ocen specjalistów, wejście w życie Ustawy Prawo Ochrony Środowiska, implementującej w Polsce postanowienia Dyrektywy Seveso II, znacząco poprawiło stan bezpieczeństwa w ZDR i ZZR (21).

Przypisy:

1. www.money.pl
2. Ustawa Prawo Ochrony Środowiska, art. 248.
3. R. Porowski, „System zapobiegania poważnym awariom przemysłowym w Polsce”, www.straz.gov.pl
4. Ustawa Prawo Ochrony Środowiska, art. 250, ust.2.
5. Ustawa Prawo Ochrony Środowiska, art. 3.
6. A. Rękas, „Zapobieganie awariom przemysłowym”, w: Magazyn „W akcji – technika, taktyka, profilaktyka”, nr 4/2009, s. 40.
7. www.straz.gov.pl
8. www.polskathetimes.pl
9. Dyrektywa Seveso II, art. 1.
10. Dyrektywa Seveso II, art. 4
11. Dyrektywa Seveso II, art. 7.
12. Ustawa Prawo Ochrony Środowiska, art. 253, ust. 2.
13. R. Porowski, „System zapobiegania poważnym awariom przemysłowym w Polsce”, www.straz.gov.pl
14. Dyrektywa Seveso II, art. 11.
15. Ustawa Prawo Ochrony Środowiska, art. 260, ust. 2.
16. www.chorzow.eu
17. http://zb.eco.pl/inne/prawo/psp.htm
18. Dyrektywa Seveso II, art. 19.
19. Ustawa Prawo Ochrony Środowiska, art. 271.
20. http://www.atest.com.pl/article.php?id=aa0307_2
21. A. Rękas, „Zapobieganie awariom przemysłowym”, w: Magazyn „W akcji – technika, taktyka, profilaktyka”, nr 4/2009, s. 41.