Aleksander Siemaszko: Klęska urodzaju

• onz
• rada bezpieczenstwa

Rada Bezpieczeństwa jest sercem systemu Narodów Zjednoczonych. To w niej rozstrzygają się najważniejsze kwestie pokoju i wojny. Nie mogą więc dziwić emocje, jakie wiążą się z próbą reformy tej instytucji.

Rada Bezpieczeństwa stanowi rozwiniętą koncepcję instytucji Czterech Policjantów (USA, ZSRR, Chin i Wielkiej Brytanii), którzy mieli, w początkowym zamyśle Roosevelta stanowić konstruktorów światowego ładu i gwarantów pokoju. Niemal od początku jej powstaniu towarzyszyły liczne napięcia na linii Wschód-Zachód, oraz pomiędzy wielkimi potęgami a małymi i średnimi państwami, które obawiały się, że Rada stanie się narzędziem dominacji jej stałych członków (tak zwanej grupy P-5).

Doświadczenia związane z funkcjonowaniem Ligi Narodów skłaniały Stany Zjednoczone do odejścia od pryncypiów liberalnego idealizmu na rzecz postawy realistycznej – w świetle której zagwarantowano wielkim mocarstwom decydujący wpływ na działania Rady Bezpieczeństwa. Miało to na celu zarówno uzyskanie wystarczającej legitymacji dla tego ciała jak i zapewnienie efektywnego wykonywania jego postanowień; uznano bowiem, że ignorowanie żywotnych interesów znaczących państw może doprowadzić do obstrukcji decyzji Rady. W konsekwencji, przez prawie pół wieku zimnej wojny, RB sparaliżowana była podziałem na dwa wrogie sobie bloki; wszelkie inicjatywy powstałe w jej łonie tłumione były przez Związek Radziecki, który do 1989 roku zdecydował się na skorzystanie z prawa weta 119 razy.

Wraz z upadkiem Żelaznej Kurtyny rozbudziły się nadzieje, że Organizacja Narodów Zjednoczonych stanie się ciałem, które w efektywny sposób będzie potrafiło zapobiegać konfliktom zbrojnym, egzekwować przestrzeganie prawa międzynarodowego i pełnić rolę forum dla kontaktów dyplomatycznych. Wyrazem postzimnowojennego optymizmu była Agenda dla Pokoju przygotowana w 1992 roku pod auspicjami ówczesnego sekretarza ONZ Boutrosa Boutros-Ghalego, która na nowo definiowała zadania Rady w zakresie operacji typu peacekeeping czy peacebuilding. Wojna w Bośni i ludobójstwo w Ruandzie zweryfikowała te ambitne zamierzenia.

Słabość Rady Bezpieczeństwa prowokuje wielu komentatorów do wyrażania opinii o nieistotności tego ciała, pogrążonego w ciągłym paraliżu, wydającego setki postanowień, których egzekucja leży poza zasięgiem tejże instytucji. To właśnie niezdolność do podjęcia zdecydowanych działań w obliczu kryzysu w Zatoce Perskiej stanowiła pretekst do podjęcia unilateralnej akcji przez Stany Zjednoczone w 2003 roku. Blokada w łonie Rady Bezpieczeństwa odnośnie wojny w Kosowie w 1999 roku i będąca jego skutkiem interwencja państw NATO w Jugosławii skłonił niektórych teoretyków prawa międzynarodowego do wprowadzenia rozróżnienia między „legalnością” działań militarnych (tzn. ich zaaprobowaniem przez ONZ) a ich „legitymizacją” (tzn. usprawiedliwieniem akcji względami humanitarnymi).

Jakkolwiek nieefektywność Narodów Zjednoczonych jest jednym z głównych argumentów krytyków tejże organizacji wywodzących się z intelektualnych kręgów amerykańskiej prawicy, największymi krytykami obecnego kształtu Rady Bezpieczeństwa są państwa rozwijające się. Począwszy od 2004 roku (59. sesji Zgromadzenia Ogólnego), na stole pojawiły się konkretne projekty zmian, które miałyby stanowić odpowiedź na niedomagania Rady Bezpieczeństwa.

Skład RB miałby rzekomo odzwierciedlać nieaktualny, powojenny porządek świata, w którym dominującą rolę odgrywać miały zwycięskie państwa antyhitlerowskiej koalicji. Wobec powyższego spotyka się on zarówno z opozycją płynącą od Japonii i Niemiec, wykluczonych z grona członków RB ze względu na faszystowską przeszłość jak i znaczących ludnościowo państw, które przechodzą okres gwałtownej modernizacji, takich jak Indie i Brazylia. Państwa te tworzą grupę G-4, której celem jest skuteczne lobbowanie za poszerzeniem składu Rady. G-4 argumentuje, że RB powstała w diametralnie odmiennych warunkach- zmienił się międzynarodowy układ sił, przez co dalsze ignorowanie znaczenia państw tej grupy dla równowagi międzynarodowej jest dowodem krótkowzrocznego uporu dotychczasowych stałych członków. Japonia i Niemcy są, odpowiednio, drugim i czwartym państwem jeśli chodzi o wielkość kontrybucji do budżetu Narodów Zjednoczonych, przeszły udaną powojenną transformację i obecnie są stabilnymi rynkowymi demokracjami, „gospodarczymi mocarstwami”.

Poszerzenie P-5 o Brazylię i Indie oznaczałoby natomiast wzmocnienie jego międzynarodowej legitymacji poprzez nadanie prawa weta rozwijającym się państwom reprezentującym w sumie prawie 1,5 mld ludzi. Co więcej, Brazylia byłaby pierwszym stałym członkiem reprezentującym Amerykę Południową, Indie zaś – pierwszym azjatyckim członkiem P-5 reprezentującym odmienny od konfucjańskiego krąg kulturowy. Projekt G-4 przewiduje także zagwarantowanie stałych członkostw dla dwóch reprezentantów Afryki – unika jednak jednoznacznego wskazywania państw, które mogłyby objąć te funkcje Do tej pory chęć taką najgłośniej wyrażały Egipt, Nigeria i Republika Południowej Afryki, wszelkie próby oficjalnego ustalenia kandydatur spełzły na niczym.Reforma ta, miałaby zdaniem wspierających ja ekspertów, wytrącić argumenty okcydentalistycznym krytykom ONZ, przedstawiającym Radę Bezpieczeństwa jako „narzędzie zachodniej dominacji”.

Dążenie państw skupionych w G-4 do uzyskania permanentnego członkostwa spotkało się ze sprzeciwem krajów skupionych w tzw. Coffee Group (oficjalnie- Uniting for Consensus), składającej się min. z Włoch, Hiszpanii, Korei Płd, Meksyku, Argentyny i Pakistanu. Projekt reformy złożony przez te państwa przewiduje poszerzenie składu Rady o 10 nowych, niestałych członków, przy zachowaniu ścisłego parytetu geograficznego. Miałoby to pełniej oddawać emancypację polityczną świata niezachodniego, w rzeczywistości jednak decydującą rolę odgrywała tu polityka regionalna. Ani Meksyk ani Argentyna nie mogłyby pogodzić się z formalnym podkreśleniem dominującej roli Brazylii na kontynencie południowoamerykańskim; co więcej, nie do przyjęcia dla przeważająco hiszpańskojęzycznej populacji Ameryki Łacińskiej jest, by reprezentowała ją Brazylia, gdzie urzędowym językiem pozostaje portugalski. Aspiracje Japonii wywołują niepokój w Seulu i mimo że członkostwo Tokio w Radzie Bezpieczeństwa jako jedyne zyskało pełną aprobatę Stanów Zjednoczonych, to stanowczy sprzeciw Chin sprawia, że szansa na uzyskanie permanentnego fotela w RB jest wirtualna. Niemiecka kandydatura do Rady wywołuje istotny sprzeciw w Europie, gdzie alternatywą forsowaną przez mniejsze państwa jest dodatkowe krzesło dla przedstawiciela Unii Europejskiej. Co więcej, Rzym również przejawiał ambicje zasiadania w Radzie- które, w przypadku uzyskania tamże członkostwa przez Berlin, z pewnością nie miałyby szansy się ziścić.

Powracającą wciąż kwestią jest stałe członkostwo dla jakiegoś muzułmańskiego kraju. Ambicje takie sygnalizowało szereg krajów- Arabia Saudyjska, Egipt, Indonezja, Iran czy Pakistan. Sprzeciw budzi jednak religijne kryterium doboru, jak też wewnętrzne podziały w obozie Półksiężyca- Indonezja, będąca największym muzułmańskim państwem, ciesząca się szybkim wzrostem gospodarczym i będąca przykładem możliwości pogodzenia Islamu z mechanizmami demokratycznymi, znajduje się na uboczu muzułmańskiej społeczności, zaś jej więzi z krajami arabskimi są bardzo słabe. Iran, kreujący się na rzecznika kwestii muzułmańskiej również musi brać pod uwagę istniejące różnice etniczne i religijne- będąc jednoznacznie szyickim państwem znajduje się w świecie Islamu w zdecydowanej mniejszości. Pakistan znajduje się w fazie ciągłej destabilizacji, ponadto jego kandydatura blokowana jest przez Indie i vice versa.

Wszystkie projekty przewidujące poszerzenie składu stałych członków Rady i wyposażenie nowo-dokooptowanych państw w prawo weta spotkały się z krytyka części ekspertów i państw skupionych w tzw. Małej Piątce (Szwajcaria, Kostaryka, Singapur, Jordania i Liechtenstein). Podnoszono argument, że to właśnie nadmiernie używanie (a także groźby jego użycia) prawa weta prowadzi do impotencji ONZ-u, zaś państwa P-5 wyposażone zostały w instrumenty, które pozwalają im obchodzić Kartę NZ bez żadnych konsekwencji. Reforma Rady Bezpieczeństwa powinna skupiać się zatem na racjonalizacji mechanizmów współpracy, w przeważającej mierze poprzez ograniczenie możliwości stosowania prawa weta. W tej sytuacji poszerzanie składu państw wyposażonych w prawo weta niechybnie doprowadziłoby do paraliżu tej instytucji i przyczyniłoby się do dalszej erozji autorytetu Narodów Zjednoczonych.

Perypetie związane z próbą reformy ONZ-u dowodzą, że temat ten jest współczesną odmianą Puszki Pandory. Rada Bezpieczeństwa jest miejscem w którym krzyżują się tak liczne interesy państw, że jakakolwiek próba zburzenia status quo może doprowadzić do zawalenia się całej konstrukcji. W tej sytuacji racjonalne wydaje się realistyczne spojrzenie na Narody Zjednoczone jako instrument współpracy międzynarodowej, zmniejszający niepewność i anarchię w globalnej polityce. Nie jest to jednak i nic nie wskazuje na to by miało się stać, organ który w sposób obiektywny i skuteczny jest w stanie zapobiegać wybuchowi konfliktów na świecie czy egzekwować reżim praw człowieka pomimo oporu niektórych państw. Poszerzenie składu Rady o nowych członków nie zmieni logiki funkcjonowania tej instytucji, co najwyżej będzie równoznaczne z rzucanie piasku w szprychy Organizacji Narodów Zjednoczonych.

Portal Spraw Zagranicznych pełni rolę platformy swobodnej wymiany opinii - powyższy artykuł wyraża poglądy autora.