Katarzyna Sobiepanek: Historia pewnej ustawy, czyli niereformowalna Izba... Gmin?

• anglia
• izba gmin
• izba lordów
• królowa
• londyn
• parlament
• partia pracy
• wielka brytania

Rząd Davida Camerona nie będzie wielkim reformatorem brytyjskiego ustroju. Instynkt politycznego przetrwania Izby Gmin zwyciężył potrzebę modernizacji Izby Lordów. Nad koalicją w Zjednoczonym Królestwie znów zebrały się czarne chmury. Po wyborach z 2010 r. wszystko wskazywało no to, że Izba Lordów w swoim obecnym kształcie przejdzie do historii. Jednak rebelia 91 konserwatywnych posłów oraz obstrukcja ze strony opozycyjnej Partii Pracy spowodowały, że propozycja ustawy reformującej drugą izbę brytyjskiego parlamentu zakończyła życie po drugim czytaniu. Podzieliła tym samym los próby zmiany systemu wybierania posłów do Izby Gmin, którą Brytyjczycy odrzucili w referendum. W tej sytuacji, główny orędownik obu reform, lider koalicyjnej Partii Liberalnych Demokratów Nick Clegg, zapowiedział, że nie pozostaje mu nic innego jak głosować przeciw innej reformie - reorganizacji granic okręgów wyborczych. Jednakże akurat ta zmiana jest bardzo bliska sercu jego koalicyjnych partnerów z Partii Konserwatywnej, gdyż decyduje o ich być albo nie być w kolejnym rządzie. Czy ciężkie doświadczenia koalicyjnego współegzystowania doprowadzą do wcześniejszych wyborów?

Najdłuższa reforma w historii Zjednoczonego Królestwa

Niedemokratyczny charakter jednej z izb brytyjskiego parlamentu od lat stanowi plamę na wizerunku kolebki demokracji, za jaką Brytyjczycy lubią się uważać. Rok temu po cichu minęła 100 rocznica pierwszej, ale kluczowej jak do tej pory, reformy autorstwa liberalnego premiera Herberta Asquitha. Reformy, która odebrała członkom Izby Lordów (parom) możliwość wetowania decyzji Izby Gmin, w zamian dając opcję opóźniania momentu wejścia ustaw w życie do dwóch lat. Tuż po wojnie drugi z Aktów o Parlamencie skrócił ten okres do roku, ale druga izba brytyjskiego parlamentu wciąż pozostała w całości niewybieralna. Pierwsi nominowani parowie pojawili się tam dopiero w 1958r.

Obecny skład Izby Lordów jest efektem rewolucji rządu Tony’ego Blaira z 1999r. Reforma zniosła dziedziczenie zasiadania w Izbie Lordów i zdecydowanie ograniczyła ilość jej członków. Dziś Izba Lordów składa się z 825 parów, z czego ponad 700 nominowanych jest przez Królową na wniosek rządu lub Komisji ds. Nominacji w Izbie Lordów (Lords Appointmennt Committee), są to głownie osoby zasłużone dla życia politycznego Zjednoczonego Królestwa, rzadziej szanowani reprezentacji innych branż. Parowie nominowani pełnią funkcję dożywotnio i nie jest ona dziedziczna. Poza nimi w Izbie zasiada wciąż 26 biskupów oraz grupa kilkudziesięciu parów, którzy ostali się po ostatniej reformie. Ich potomstwo nie będzie miało jednak prawa zasiadania w Izbie Lordów.

Jeśli chodzi o znaczenie Izby Lordów to niegdyś przeważająca, dziś stała się organem podrzędnym wobec Izby Gmin. Choć nadal bierze aktywny udział w procesie legislacyjnym, jej rolę poważnie ograniczyły wspomniane Akty o Parlamencie (Parliament Acts) z 1918 i 1949r., na mocy których parowie nie mogą już zawetować propozycji ustaw Izby Gmin, a jedynie opóźniać ich wejście w życie. Nadal jednak posiadają inicjatywę ustawodawczą i mogę sugerować poprawki legislacyjne. Dodatkowo znaczenie Izby Lordów zmniejszyło stworzenie Sądu Najwyższego (Supreme Court), który od 2009r. przejął kompetencje najwyższej instancji odwoławczej.

Choć już w XIX wieku dziennikarz Walter Bagehot powiedział, że najlepszym lekarstwem na podziw dla Izby Lordów jest obserwacja jej pracy, to ze względu na bogate doświadczenie parów, przyjęło się uważać ich wkład do procesu legislacyjnego za wartościowy. W praktyce jednak miejsce w Izbie Lordów stało się tradycyjną formą podziękowania za polityczne lub nawet finansowe wsparcie rządu lub partii, uprzywilejowanym azylem emerytalnym dla polityków i biznesmenów, wstrząsanym aferami na wzór „cash for peerages”. Z tego właśnie względu blisko 100 lat od jej zapoczątkowania reforma Izby Lordów awansowała wreszcie do pozycji punktu obowiązkowego manifestów wyborczych głównych brytyjskich partii AD 2010.

Jak nie przeprowadzać reformy

Umowa koalicyjna zawarta w maju 2010r. między Partią Konserwatywną a Liberalnymi Demokratami zakładała, że partie przyjmą „postawę odpowiedzialną” i uzgodnią kształt reformy, która według Partii Liberalnej miała doprowadzić do stworzenia drugiej izby parlamentu o kompetencjach identycznych jak obecna Izba Lordów. W umowie konkretów nie podano, natomiast według życzenia LibDems członkowie nowego organu mieli być wybierani na 15-letnią kadencję za pomocą metody pojedynczego głosu przechodniego (STV) w częściowych wyborach odbywających się co kilka lat. Premier Cameron wypowiadał się o propozycji rzeczowo z umiarkowanym optymizmem, natomiast wicepremier Clegg postawił wszystko na jedną kartę ogłaszając, że „ten rząd doprowadzi do reformy Izby Lordów”*.

Jako pierwsi przeciw propozycji wystąpili Labourzyści. Ich zdaniem reforma była zbyt ograniczona, czyli nie usuwała z parlamentu biskupów ani nie wprowadzała 100 proc. wybieralności. Z ich strony pojawiały się także inne zarzuty merytoryczne: brak przejrzystości w rozdziale kompetencji obu izb, dezorientowanie wyborców co do autorytetu członków obu izb, wzrost kosztów oraz zbyt krótki czas debaty nad tak ważną reformą. Odpowiedzią LibDems była nowa, dokładniejsza propozycja przedstawiona w pierwszym czytaniu w Izbie Gmin. Odwołując się do powyższych argumentów zakładała ona:
• wpisanie do ustawy supremacji Izby Gmin nad nowym Senatem,
• wprowadzenie 5-letniego okresu karencji po opuszczeniu Izby Lordów, w czasie którego były członek Izby Lordów nie mógłby brać udziału w wyborach do Izby Gmin oraz geograficzne różnicowanie okręgów wyborczych, tak aby wyborcy nie mylili członków obu izb oraz zmianę głosowania z STV na system proporcjonalny (PR),
• redukcję kosztów, poprzez wprowadzenie systemu płatności za każdy dzień posiedzeń w wysokości 300 funtów, podlegających opodatkowaniu oraz umożliwienie członkom Senatu podejmowanie zatrudnienia poza parlamentem
Ponadto zaproponowano, by Partia Pracy określiła jaki czas na dyskusję w Izbie Gmin byłby dla niej odpowiedni. Pojawiła się też możliwość, aby po drugim czytaniu na etapie dyskusji w komitetach wykorzystać salę obrad Izby Gmin i umożliwić udział w debacie wszystkim chętnym.

Zakulisowe rozmowy nie przynosiły oczekiwanego porozumienia. Gdy w maju Wayne David, minister ds. ustroju w gabinecie cieni zażądał referendum stało się jasne, że ugody nie udało się osiągnąć, a gdy w czerwcu kolejni labourzyści coraz częściej zaczęli używać argumentu, że czas kryzysu ekonomicznego to nie czas na debaty ustrojowe wiele osób całkowicie zwątpiło w możliwość międzypartyjnego porozumienia. Jeśli przypomnimy sobie, że to Partia Pracy zainicjowała reformę Izby Gmin w latch 90-tych to w tym momencie nasuwa się pytanie: dlaczego Labourzyści, którzy obok Liberalnych Demokratów najgłośniej od lat mówili o konieczności reformy ostatecznie nie zdecydowali się jej poprzeć w obecnym kształcie?

Lord Reid podsumował to następująco: „Jeśli ktokolwiek uważa, że utworzenie grupy 450 senatorów z 15-letnią kadencją, którzy nie muszą zajmować się sprawami swoich okręgów wyborczych nie będzie stanowiło konkurencji dla posłów z Izby Gmin to się po prostu oszukuje. Oni nie tylko będę rywalizować, oni pokonają Izbę Gmin. W opartym na zwyczajach i konwencjach brytyjskim systemie politycznym wpisanie czegokolwiek do ustawy nie zmienia stanu faktycznego. Można napisać, że księżyc zrobiony jest z twarożku, ale rzeczywistości to zmieni. Powstanie potężny senat, taki sam jak w USA". Ta argumentacja nie stała się oficjalną linią partyjną. Władze Labourzystów stwierdziły, że ze względów czysto pragmatycznych zagłosują za propozycją ustawy w obecnym kształcie w drugim czytaniu, ale przeciw proponowanemu harmonogramowi dyskusji nad kolejnymi etapami (tzw. progamme motion). Peter Hain, były minister ds. Irlandii Północnej, obecnie ważna osobistość wśród Labourzystów powiedział wprost: „brak ustalonego harmonogramu jesiennych debat to okazja do wprowadzenia zamieszania w porządku obrad i tym samym możliwość blokowania wdrażania innych prawicowych reform”.

Wobec obstrukcji Laburzystów na kilka dni przed głosowaniem rządowi pozostawała więc opcja wewnętrznej mobilizacji i wykorzystania 83 mandatów przewagi nad opozycją. Tutaj jednak natrafiamy na drugi problem. Cameron kilkakrotnie w tej kadencji przeżywał już mniejsze i większe bunty z prawej, tradycyjnej strony własnej partii. Tym razem chodziło o dwie rzeczy, po pierwsze tradycyjny konserwatywny opór wobec zmiany ustroju, po drugie tradycyjna koalicyjna niechęć do propozycji Liberalnych Demokratów. Prawicowcy podobnie jak Partia Pracy wysuwali argumenty o konieczności referendum oraz przedłużenia czasu na debatę nad reformą, dodając argument o uszanowaniu roli jaką Izba Lordów odegrała i odgrywa dla Zjednoczonego Królestwa. Samozwańczy lider rebeliantów, poseł Izby Gmin, Nicholas Soames powiedział: „To obrzydliwie co prasa wypisuje na ich [parów] temat. Ta reforma to konstytucyjna katastrofa."

Bunt we własnych szeregach był pewny, pytanie dotyczyło jego rozmiarów. Na dwa dni przed głosowaniem list protestujący przeciwko reformie opublikowany przez Daily Telegraph podpisało 71 konserwatystów. Przeciw wypowiedzieli się m.in. byli ministrowie Geoffrey Howe i Norman Lamont oraz kliku rządowych ministrów niższego szczebla, ryzykujących tym samym utratę stanowiska. Nie bez echa przeszła też negatywna postawa Borisa Johnsona, burmistrza Londynu, a zarazem potencjalnego rywala Camerona w razie ewentualnych wewnątrzpartyjnych roszad.

W dniu głosowania pewne było tylko jedno, że propozycja ustawy zostanie zaakceptowana w drugim czytaniu głosami rządu i opozycji. Pojawiły się jednak sygnały, że w razie rozległego buntu z prawej strony konserwatystów już w tym pierwszym głosowaniu, głosowanie nad programme motion w ogóle się nie odbędzie. „To mądra decyzja”, komentował na bieżąco Peter Hain „z pożytkiem dla reformy”.

Wewnątrz Partii Konserwatywnej do ostatniej chwili trwał wirtualny twitterowo-smsowy pojedynek na argumenty. Kierownictwo partii wprowadziło najściślejszą dyscyplinę partyjną (three-line whip). W odpowiedzi Benedict Brogan, wpływowy redaktor i bloger Daily Telegraph zaćwierkał, że żaden poseł z tylnych ław nie ma podstaw obawiać się o swoja karierę jeśli zagłosuje przeciw. Pojawiały się też plotki, że minister spraw zagranicznych William Hague krąży po kuluarach Izby Gmin, a gdy tylko dostrzega któregoś ze swoich młodszych kolegów podchodzi do niego i z poważną miną mówi: „Mam Ci powiedzieć o reformie Izby Lordów”. Po czym mrugając dodaje „toteż powiedziałem” i znika. Tuż przed drugim czytaniem o zmianę stanowiska Partii Pracy zaapelowali jeszcze zarówno Cameron: „Dyskutujemy nad tym ponad 100 lat, ci którzy popierają reformę powinni za nią zagłosować”, jak i liderzy LibDems. Ze strony Partii Pracy niezmiennie padały słowa: „Tak dla drugiego czytania. Nie dla harmonogramu debat”.

Propozycja ustawy o reformie Izby Lordów została przyjęta w drugim czytaniu stosunkiem głosów: za - 462, przeciw - 121. Ta druga liczba okazała się kluczowa - 91 posłów zdecydowało się wyłamać z dyscypliny partyjnej. Tym samym rząd, świadomy widma porażki, wycofał się z głosowania nad harmonogramem dalszych debat. Podobno wzburzony David Cameron starł się w lobby z Nicholasem Soamsem. Podobno partyjni whipowie zaprosili go potem do baru i skłonili do opuszczenia terenu Parlamentu dla jego własnego dobra. Sukces rebeliantów stał się jednak faktem.

Co dalej z koalicją?

Uważny czytelnik może zauważyć, że ustawa została przecież przyjęta w drugim czytaniu i jest jeszcze szansa na pokonanie dalszej drogi legislacyjnej. Tej samej nadziei trzymał się Nick Clegg. Jednak na początku sierpnia poinformowano go, że Cameron nie da rady uzbierać poparcia dla ustawy, więc wydeptywanie jej skróconych ścieżek na rozwlekłym etapie dyskusji w komitetach nie ma sensu.

Reakcja wicepremiera była gwałtowna. W oświadczeniu stwierdził: „Reforma Izby Lordów i reforma granic wyborczych to dwa osobne elementy układu koalicyjnego, ale stanowiły część jednego pakietu reform ustrojowych. Wprowadzenie jednej bez drugiej doprowadzi do politycznej nierównowagi, nie tylko w koalicji, ale w systemie politycznym. Dlatego moja partia będzie głosować przeciw.”

Bilans realizacji punktów umowy koalicyjnej jest faktycznie niekorzystny dla Liberałów. Przegrali swoją walkę o miejsca w Izbie Gmin (zmiana ordynacji do Izby Gmin dawałaby im więcej głosów), stracili szanse na miejsca w nowej Izbie Lordów (mieliby duże szanse przy systemie PR). Za to zdążyli już poprzeć konserwatywną reformę NHS, tolerują konserwatywną postawę wobec Unii Europejskiej, a przed sobą mają jeszcze takie kluczowe kwestie jak wspomniana przez Clegga zmiana granic okręgów wyborczych, zmiana sposobu rejestrowania wyborców ze spisu opartego na gospodarstwach domowych na spis indywidualnych wyborców, a także możliwe głosowanie nad szkocką niepodległością, czy wreszcie trudne trzy lata współpracy z Unią Europejską.

W takiej sytuacji można spodziewać propozycji renegocjacji umowy koalicyjnej. W sprawie zmian granic okręgów Cameron potrzebuje głosów LibDems, bo ani Labour ani mniejsze partie na pewno nie będą za. Biorąc pod uwagę aktywną antyunijność prawicowych konserwatystów, Cameron potrzebuje także Liberałów jeśli chce zachować umiarkowany kurs wobec Unii Europejskiej. Co może dać w zamian? Na pewno Liberałom przydałoby się poprawienie wizerunku w oczach wyborców, gdyż według ostatnich sondaży mają 7 proc. poparcia, ledwo o punkt więcej niż skrajnie prawicowa UKIP. Tylko, że i konserwatystom nie widzie się dobrze, bo w sondażach prowadzi Labour Party (44 proc.). Być może obaj koalicyjni partnerzy po przebojach z reformami ustrojowymi będą więc musieli wrócić do cichej przystani retoryki walki z kryzysem ekonomicznym. W Izbie Gmin nic się wiec nie zmieniło, tak jak i u Lordów.
 
* Wszystkie cytaty tłumaczone i skracane przez autorkę, pochodzą z the Guardian, Daily Telegraph oraz PolitcsHome.