Marek Muszyński: Gospodarka Portugalii w latach 1974-90
Pierwsze przemiany
W kwietniu 1974 roku w wyniku rewolucji goździków został obalony autorytarny reżim Salazara. Przywódcy rewolucji skierowali Portugalię na drogę socjalistycznych zmian. W celu odcięcia dotychczasowej elity od ich dochodów została dokonana nacjonalizacja banków, przemysłu ciężkiego oraz średnich przedsiębiorstw a właściciele wielkich gospodarstw ziemskich zostali wywłaszczeni. Zmiana przyniosła również niepodległość koloniom oraz rozwiązanie tzw. Obszaru Escudo, który łączył metropolię z terytoriami zamorskimi.
Rządy w państwie przejął Ruch Sił Zbrojnych, na którego czele początkowo stanął generał Antonio de Spinola – wybrany na prezydenta kraju. Opowiadał się on za ustanowieniem praw obywatelskich i stworzeniem demokratycznych instytucji. W gospodarce uznał za priorytet wejście do EWG oraz spełnienie celów planu przygotowanego przez Erika Lundberga z Banku Światowego.
Pierwszy program rządu z 15 maja przewidywał politykę ograniczonego interwencjonizmu państwa, reformę podatków w celu zmniejszenia obciążenia najbiedniejszych oraz wprowadzenie płacy minimalnej.
Nie mogąc zatrzymać rosnących wpływów lewicowych Spinola zrezygnował we wrześniu 1974 roku. W marcu 1975 roku do władzy doszła marksistowsko zorientowana grupa oficerów wraz ze związkiem zawodowym Intersindical, zdominowanym przez komunistów. Kontynuowano nacjonalizację, która objęła większość gałęzi przemysłu, rolnictwa a także sektora usług. Dzięki całkowitemu przejęciu sektora bankowego państwo zdobyło również wpływ na przedsiębiorstwa prywatne.
Skala i skutki nacjonalizacji oraz redystrybucji dochodów
Dwa lata po rewolucji sektor publiczny obejmował 47% inwestycji w gospodarce, produkował 30% wartości dodanej oraz zatrudniał 24% siły roboczej. Dla porównania w 1973 roku wartości te wynosiły odpowiednio 10%, 9% i 13%. Dodatkowo liczby te nie uwzględniają tymczasowych interwencji państwowych, spółek pracowniczych oraz spółdzielni rolniczych.
Sektor publiczny, rok 1973 i 1976
| 1973 | 1976 | |
|---|---|---|
| Inwestycje w gospodarce | 10 | 47 |
| Wyprodukowana wartość dodana | 9 | 30 |
| Zatrudnienie w gospodarce | 13 | 24 |
Źródło: Library of Congress
Pomimo, iż bezpośrednie inwestycje zagraniczne zostały wyjęte spod zakresu nacjonalizacji, to z powodu rosnących kosztów pracy oraz pogarszaniu się klimatu inwestycyjnego zagraniczny kapitał zaczął się wycofywać z Portugalii.
Jednym z najpoważniejszych skutków masowej nacjonalizacji był drenaż mózgów. Kapitał ludzki zaczął odpływać z Portugalii głównie do Brazylii, co ilustruje popularne w tym czasie powiedzenie: „Portugalia zwykła wysyłać swoje nogi do Brazylii, ale teraz wysyłamy nasze głowy”.
W lipcu 1976 oraz czerwcu 1977 roku Harry Makler przeprowadził badanie siły roboczej w ponad 300 przedsiębiorstwach. Jego analiza pokazuje, że nacjonalizacja była największa w przedsiębiorstwach dużych, operujących w zaawansowanych technologicznie branżach, a ominęła branże bardziej tradycyjne – takiej jak tekstylia i mniejsze przedsiębiorstwa. Badanie pokazało, że w małych firmach tylko 15 % odeszło z pracy, a w dużych aż 43%. W firmach największych (powyżej 1000 pracowników) odsetek ten wynosił ponad połowę. Autor badania zauważa także, że „pracownicy z większymi szansami na awans odchodzili częściej od tych, którzy te szanse mieli mniejsze”. Rzeczywiście, aż 52% profesjonalnych menedżerów opuściło swoje firmy.
W roku 1980 w skład portugalskiego sektora publicznego wchodziła tzw. grupa publicznych przedsiębiorstw niefinansowych, składająca się z 50 firm, które były w całkowitym posiadaniu państwa. W skład tej grupy wchodził Instytut Uczestnictwa Państwa, który inwestował w około 70 subsydiowanych firm. Były to firmy „szczególnie ważne dla państwa”, który wchodziły w skład zrzeszeń działających w sektorach: zbrojeniowym, rolniczym czy też budowy publicznej infrastruktury.
W tej grupie szczególnie nasilały się negatywne zjawiska spowodowane przez nacjonalizację. Stworzenie narodowych monopoli spowodowało brak motywacji do obniżania kosztów produkcji oraz wdrażanie postępu technicznego. Firmy te nie potrafiły oddzielić decyzji rynkowych od politycznych interesów ich dyrektorów. Często też zdarzało się, że ich decyzje były spowodowane naciskiem grup interesów takich jak związki zawodowe, które domagały się podwyższenia płac, czy grupy konsumenckie, żądające cen poniżej rynkowych.
Nic dziwnego, że firmy te radziły sobie słabo i przynosiły duże straty. Problemy te zostały ujawnione przez badanie Bank of Portugal przeprowadzone w latach 1978-80. Zagregowane straty 51 firm z sektora publicznego wzrosły ponad dwukrotnie w tym okresie. Transfery z tych firm do budżetu – głównie w postaci podatków – nie osiągały założonych przez rząd rezultatów. W celu pokrycia strat firmy te zaciągały kredyty w bankach prywatnych w tym często zagranicznych, co doprowadziło do poważnego wzrostu zadłużenia zagranicznego Portugalii.
Redystrybucja dochodów od właścicieli, przedsiębiorców, menedżerów i specjalistów do robotników, spowodowała ogromny wzrost konsumpcji kosztem oszczędności, co miało dramatyczny wpływ na całą gospodarkę. Konsumpcja wzrosła z poziomu 81% wydatków inwestycyjnych w 1973 roku do 102% dwa lata później. W celu zatrzymania rosnącego globalnego popytu rząd portugalski był zmuszony dwukrotnie wprowadzać programy stabilizacyjne pod kontrolą MFW w latach 1977-78 i 1983-85.
Dodatkowo wzrost kosztów pracy spowodował obniżenie konkurencyjności portugalskich firm za granicą, co doprowadziło do zmniejszenia eksportu.
Finanse publiczne i ich reformaPo rewolucji gospodarka portugalska doświadczyła gwałtownego, często niekontrolowanego wzrostu wydatków w sektorze publicznym. W latach 1973-90 udział wydatków państwa w PKB wzrósł z 23% do 46%. W tym samym okresie udział dochodów wzrósł z 23% do 39,2%. Wolniejszy wzrost dochodów doprowadził do deficytu, który osiągnął apogeum w roku 1982 wynosząc 12% PKB. Do roku 1990 udało się go zbić do poziomu 5,4%.
Wzrost wydatków poza transferami do sektora publicznego przedsiębiorstw był spowodowany rozrostem administracji oraz presją na redystrybucję dochodów. Udział kategorii „transfery bieżące” w PKB wzrósł niemal trzykrotnie między rokiem 1973 a 1990 – z 5% do 13,4%. Rosnące zadłużenie dodatkowo powodowało wzrost wydatków. Koszt obsługi zadłużenia w stosunku do PKB wzrósł w tym czasie z 0,5% do 8,2%.
{mospagebreak}
Deficyt zaczął być zmniejszany w połowie lat 80., poprzez obniżanie subsydiów dla firm. Ich udział w PKB spadł z 7,6% w 1984 do 1,5% w 1990. Było to możliwe, ponieważ zdecydowano się porzucić politykę kontroli cen, którym wzrostom przeciwdziałały subsydia dla firm.
Pod koniec lat 80. wprowadzono reformę podatków, której celem było poprawienie bodźców do ekonomicznego gospodarowania, przejrzystość i sprawiedliwość. Przed reformą 90% dochodów pochodziło z opodatkowania pracy. Wprowadzono VAT, który zastąpił wszystkie podatki pośrednie, oraz obniżono i uproszczono podatki od osób fizycznych i firm.
Wskażniki długu publicznego, wybrane lata, 1980-90
| 1980 | 1982 | 1985 | 1987 | 1990 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Dług Zagraniczny (w mln dol.) | 8.978 | 13.464 | 16.682 | 18.464 | 18.434 |
| Dług Zagraniczny jako procent rezerw walutowych | 56,3 | 110,5 | 167,2 | 116,6 | 72,2 |
| Dług publiczny jako procent PKB | 36,3 | 58,8 | 80,4 | 50,3 | 28,9 |
| Obsługa długu jako procent wszystkich kredytów | 15,2 | 27,0 | 37,0 | 30,6 | 16,7 |
Źródło: Library of Congress
W roku 1987 dług publiczny osiągnął szczyt – 80% PKB, co stanowiło cztery razy tyle co w 1973 roku. Było to skutkiem nie tylko rosnącego deficytu budżetu, ale również rosnącego zadłużenia publicznych firm, które prowadziły oddzielną księgowość. Trend udało się odwrócić w roku następnym poprzez rosnące wpływy, które zapewniła reforma podatkowa, oraz prywatyzację.
Od połowy lat 80. zmieniła się struktura finansowania długu. Unikano pożyczania pieniędzy za granicą i rozpoczęto sprzedaż obligacji. To pozwoliło zmniejszyć uzależnienie długu od wahań kursów walutowych.
Po 1985 roku deficyt sektora przedsiębiorstw publicznych zaczął się zmniejszać. Była to zarówno zasługa czynników zewnętrznych (niskie ceny ropy naftowej, niskie stopy procentowe, deprecjacja dolara) jak i nowej polityki rządu. Dyrektorzy przedsiębiorstw dostali pełną autonomię podejmowania decyzji w kwestii inwestycji, zatrudnienia oraz ustalania cen produktów. W roku 1989 deficyt sektora publicznych przedsiębiorstw wyniósł 1% PKB w porównaniu do 8% 3 lata wcześniej.
Zmiana struktury gospodarkiDopiero w 1989 roku premier Aníbal Cavaco Silva doprowadził do zmiany konstytucji umożliwiającej prywatyzację znacjonalizowanych po rewolucji przedsiębiorstw. Postawiono jej kilka celów: modernizację, poprawę konkurencyjności oraz restrukturyzację przedsiębiorstw, zmniejszenie roli państwa w gospodarce, a także zwiększenie roli obywateli Portugalskich jako właścicieli.
W latach 1973-1990 zmieniła się znacznie sektorowa struktura gospodarki. Udział rolnictwa w wytwarzanym PKB spadł z 12,2% do 6,1%. Powiększył się natomiast znacznie udział sektora usług – z 39% do 55,5%. Wzrost ten tłumaczy się wzrostem administracji państwa jak i również dynamicznym rozwojem sektora turystycznego. Co ciekawe zmienił się trend sektora przemysłowego, który przed 1973 rokiem powiększał swój udział w PKB, a w omawianym okresie jego udział spadł z 35% do 28%.
Rozwój
Wybrane wskaźniki ekonomiczne, lata 1960-73 i 1981-90
| 1960-73 | 1981-90 | |
|---|---|---|
| PKB | 6,9 | 2,7 |
| Produkcja przemysłowa | 9,0 | 4,8 |
| Konsumpcja prywatna | 6,5 | 2,7 |
| Zatrudnienie | -0,5 | 1,4 |
| Wydajność siły roboczej* | 7,4 | 1,3 |
| Wydajność inwestycyjna | 28,6 | 10,1 |
| Inflacja | 4,0 | 17,9 |
Źródło: Library of Congress
Gospodarka portugalska rozwijała się znacznie szybciej przed rewolucją w latach 60. niż w latach 80., kiedy rozpoczęły się reformy rynkowe. Średni wzrost gospodarczy w latach 1960-73 wyniósł 6,9%, natomiast w latach 80. 2,7%. Znaczący jest również wskaźnik wzrostu wydajności siły roboczej, który wynosił w latach 80. 1,3% rocznie, podczas gdy przed rewolucją sięgał on 7,4% rocznie. Również inflacja (mierzona jako deflator PKB) w omawianych okresach przemawia na rzecz czasów przedrewolucyjnych – 4% a 18% rocznie. Jedyne co można zarzucić gospodarce Portugalii w czasie reżimu Salazara to to, że nie tworzyła nowych miejsc pracy.
Źródła:
Wolność w szwedzkim modelu państwa opiekuńczego
