Zmiany w strukturze i funkcjonowaniu unii europejskiej zawarte w traktacie lizbońskim

• traktat lizbonski
• ue

Od 1 grudnia 2009 roku Unia Europejska funkcjonuje na podstawie nowego traktatu podpisanego w 2007 roku w Lizbonie. Zmienił on strukturę organizacji ustanowioną w traktatach z Maastricht, Amsterdamu i Nicei. Ze względu na kompleksowość i wieloaspektowość regulacji zawartych w nowym traktacie trudno objąć je wszystkie i dokładnie jednym artykułem. Częściowo ma to miejsce z powodu objętości Traktatu, częściowo z nieprzyzwyczajenia do nowych mechanizmów. Poniżej chciałbym przedstawić garść zmian i zapisów, które wydają się mieć decydujące znaczenie dla Wspólnoty w kolejnych latach. Uwagę chciałbym zwrócić nie tylko na powszechnie znane i dyskutowane problemy instytucjonalne, które są zapewne najbardziej widoczne i medialne, ale także na drobniejsze i mniej spektakularne aspekty, które można wyłuskać z Traktatu Lizbońskiego. Niniejsza praca nie ma na celu oceniania postanowień Traktatu, a jedynie stworzenie przesłanek do dyskusji na konkretne związane z nim tematy.

Jakie dokumenty zmienia Traktat Lizboński?

Zmiany dotyczą dwóch najważniejszych traktatów – po pierwsze Traktatu o Unii Europejskiej, a po drugie Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zmiany wprowadzone przez Traktat Lizboński będą kolejną „warstwą”, ponieważ unijna praktyka polega raczej nie na tworzeniu Traktatów od nowa, ale modyfikacji już istniejących. Jedną z cech Konstytucji Europejskiej, która była koncepcyjną poprzedniczką Lizbony, a która w 2005 roku została odrzucona, było stworzenie całkowicie nowej umowy międzynarodowej. Z technicznego punktu widzenia nowy dokument byłby z całą pewnością łatwiejszy do zrozumienia, niż obecny Traktat Lizboński. Na oficjalnych stronach instytucji Wspólnotowych znaleźć można tekst, który w gruncie rzeczy jest jednym wielkim aneksem do istniejących regulacji. Dostępny jest także tzw. tekst skonsolidowany, który jednak ma charakter wyłącznie informacyjny i instytucje europejskie nie ponoszą odpowiedzialności za treści w nim zawarte. W efekcie aby sprawnie się poruszać po nowym tekście trzeba korzystać przynajmniej z 3 dokumentów (Traktat Lizboński, wersja skonsolidowana, traktaty sprzed zmian).

Zmiany instytucjonalne

Traktat Lizboński stwarza nowe stanowiska w Unii Europejskiej, a także zmienia kompetencje i strukturę jej organów. Bardzo ważną zmianą jest również włączenie w skład jej instytucji Europejskiego Banku Centralnego.

Wśród nowych funkcji stworzonych przez Traktat znajdziemy Przewodniczącego Rady Europejskiej. Opis jego funkcji znajduje się w art. 15 TUE (TUE – Traktat o Unii Europejskiej). Wybierany na 2,5 letnią jednokrotnie odnawialną kadencję może odgrywać znaczącą rolę w życiu politycznym Wspólnoty, przynajmniej będąc symbolem jedności UE. Drugą nową funkcją jest wysoki przedstawiciel Unii ds. polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, który zgodnie z art. 18 TUE powoływany jest przez Radę Europejską. Jego zadania określone są w punktach 2-4 powyższego artykułu. Należą do nich m.in. prowadzenie i określanie wytycznych polityki zagranicznej Unii, przewodniczenie Radzie do Spraw Zagranicznych, a także czuwanie nad spójnością polityki zagranicznej Wspólnoty. Oba te stanowiska są w mocny sposób podporządkowane Radzie Europejskiej, gdyż w trakcie kadencji osoby pełniące tę funkcję mogą zostać odwołane większością kwalifikowaną głosujących w tym organie (w wypadku wysokiego przedstawiciela potrzebna jest jeszcze zgoda przewodniczącego Komisji Europejskiej). Ponadto już na początku istnienia tych dwóch ciał stworzono pole do przyszłego konfliktu pomiędzy tymi dwoma funkcjonariuszami. Oba mają za zadanie reprezentowanie Unii na zewnątrz, przy czym wypełnianie funkcji przez Przewodniczącego Rady Europejskiej ma się odbywać bez uszczerbku dla kompetencji wysokiego przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i bezpieczeństwa. Rzeczą praktyki będzie, jak uda się te dwie funkcje rozdzielić.

Ważną zmianą instytucjonalną jest z całą pewnością również zmiana ilości komisarzy w Komisji Europejskiej. Trzeba jednak zaznaczyć, że to postanowienie wchodzi w życie od kolejnej kadencji Komisji, czyli od 2014 roku. W jej skład ma wchodzić ilość komisarzy w liczbie równej 2/3 ilości krajów członkowskich Wspólnoty, o ile Rada Europejska jednogłośnie nie postanowi inaczej.
Ustalona została również ilość posłów do Parlamentu Europejskiego na 750 osób plus przewodniczący. Zapis ten znalazł się w art. 14 pkt. 2 TUE.

Bardzo ważnym aspektem Traktatu Lizbońskiego jest włączenie Europejskiego Banku Centralnego w poczet unijnych instytucji – art. 13 TUE. Głównym celem EBC jest utrzymywanie stabilności cen w UE (art. 127 i 282 TFUE – Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Razem z bankami krajów-członków strefy euro EBC tworzy Europejską Sieć Banków Centralnych (ESBC).

Zmiany w procedurze głosowania w Radzie Unii Europejskiej – przejście od głosowania jednomyślnego do głosowania większością kwalifikowaną.

Art. 16 pkt. 3 TUE po zmianach wprowadzonych Traktatem Lizbońskim wprowadza generalną zasadę, że Rada stanowi kwalifikowaną większością głosów, o ile Traktaty nie stanowią inaczej. Wydaje się to być stwierdzeniem o wielkiej wadze, ze względu na stopniowe odstępowanie Unii od głosowania jednomyślnego na tym szczeblu. Warto zaznaczyć, że art. 15 TUE stanowi, że w Radzie Europejskiej decyzje powinny być podejmowane za pomocą consensusu.

Zgodnie z informacjami zawartymi na oficjalnej stronie UE w ramach głosowania jednomyślnego pozostaną między innymi sprawy dotyczące podatków, polityki zagranicznej, obrony oraz zabezpieczenia socjalnego. Trudno znaleźć kompletną listę obszarów, które przesunięte zostały z głosowania jednomyślnego do głosowania większością kwalifikowaną. Przykładowa lista znajduje się pod następującym adresem: http://www.politics.ie/lisbon-treaty/118593-lisbon-treaty-changes-unanimity-qmv.html Autor ze swojej strony wolałby jednak z pełną oceną poczekać do oficjalnego komunikatu ze strony UE, jeżeli takowy nie został jeszcze wydany.

Wprowadzone zostaną zmiany w systemie liczenia głosów w Radzie UE. Nastąpi to w dwóch fazach. Do 31 października 2014 roku utrzymany zostanie obecny nicejski system. Następnie do 31 marca 2017 możliwe będzie głosowanie zarówno pod reżimem nicejskim, jak i nowym, ustalonym w Traktacie Lizbońskim. Od 1 kwietnia 2017 roku jedynym obowiązującym systemem będzie ten zawarty w Traktacie Lizbońskim.

Zmiany zawarte w art. 16 TUE przewidują ustalenie większości kwalifikowanej na poziomie 55% członków Wspólnoty, jednak nie mniej, niż 15, obejmujących co najmniej 65% ludności Wspólnoty. Do zablokowania postanowień wystarczająca będzie mniejszość blokująca obejmująca co najmniej 35% państw Unii składająca się z co najmniej 4 państw. Ponadto w niektórych sprawach, jak np. WPBiZ, polityki gospodarczej i pieniężnej, zawieszenia w prawach członka czy różnych nominacji większość państw została ustalona na poziomie 72% członków Wspólnoty

Wzmocniona współpraca

Mechanizm wzmocnionej współpracy ustanowiony został w Traktacie Amsterdamskim i do tej pory nie został jeszcze ani razu wykorzystany, choć w 2008 roku podjęta została taka próba w sprawie zasad rozwodowych. Procedura ta zgodnie z art. 20 TUE umożliwia co najmniej 9 krajom Wspólnoty ustanowienie wspólnych zasad w określonych dziedzinach, jeżeli kraje te uznają, że w rozsądnym czasie nie uda się uzyskać zadowalających je działań na poziomie całej Unii. Decyzja o uruchomieniu tej współpracy należy do Rady UE na wniosek Komisji Europejskiej, która podejmuje ją jednomyślnie. Proces ten musi być otwarty dla pozostałych krajów członkowskich. Do decyzji o zezwoleniu na taką współpracę może zostać podparta szeregiem warunków testujących zdolność umawiających się krajów do podjęcia tego rodzaju współpracy, a także ich dobrą wolę (Enhanced cooperation: From theory to practice (p. 97-119), in EPC, Egmont & CEPS: The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations; November 2007).

Pozostałe zmiany przewidują możliwość współpracy w dziedzinach polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, a także możliwość zadeklarowania przez uczestników współpracy już na jej początku, że ich decyzje podejmowane będą za pomocą większości kwalifikowanej.

Nowe uprawnienia Komitetu Regionów

W art. 3 TUE po raz pierwszy wyraźnie zostało podkreślone, że jednym z celów Wspólnoty powinno być wspieranie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej Unii. W realizacji tych zadań ma pomóc zasada subsydiarności. Zapisy te utrzymane są w duchu nurtu regionalizacji UE, czyli przekazywania większej części uprawnień i zwracania baczniejszej uwagi na regiony.

Dodatkowym mechanizmem, jaki dostał ich organ przedstawicielski i doradczy przy UE, Komitet Regionów, jest ten wskazany w art. 263 TFUE – mianowicie wskazujący Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jako organ właściwy do orzekania w sprawie skarg wniesionych przez to ciało dla ochrony swoich prerogatyw i zasady subsydiarności. W tym celu Komitet został zobowiązany do stworzenia własnego regulaminu wewnętrznego, co uczynił w pierwszym tygodniu po wejściu w życie Traktatu z Lizbony. Organem inicjującym postępowanie z ramienia Komitetu jest jego przewodniczący lub organ Komitetu opiniujący decyzje Komisji Europejskiej.

Komitet Regionów staje się również ponadto organem konsultacyjnym dla Parlamentu Europejskiego, uzyskując w ten sposób rozszerzoną zdolność konsultacyjną. Poprzednio wyłącznie Komisja i Rada UE musiały pytać Komitet o zdanie. Zostały wprowadzone również nowe dziedziny konsultacji, takie jak polityka energetyczna lub klimatyczna. Znaczenie Komitetu zostało ponadto podkreślone wydłużeniem kadencji jego członków z 4 do 5 lat, tak aby pokrywał się on z cyklem innych unijnych instytucji.  

Inicjatywa obywatelska

W Traktacie podjęto próbę walki z deficytem demokracji w Unii Europejskiej. Jedną z metod służących temu jest zapis o umożliwieniu obywatelom państw członkowskich składania bezpośrednich petycji do Komisji Europejskiej. Gwarantuje to art. 11 TUE, a także art. 24 TFUE. KE ma prawo do przedstawienia projektu odnośnej legislacji w sprawie podniesionej przez obywateli wnoszących petycję. Art. 24 TFEU precyzuje, że decyzję o ilości państw członkowskich, z jakich musi pochodzić grupa obywateli podejmują Rada UE i Parlament Europejski. „Gazeta Prawna” podaje, że wymagana liczba krajów wynosi 1/3 wszystkich państw unijnych. Milion obywateli stanowi 0,2% całkowitej liczby mieszkańców UE w jej obecnym kształcie.

Ponadto obywatele zostali objęci szeregiem innych uprawnień, do których należą m.in. możliwość składania petycji do Parlamentu Europejskiego i Rzecznika Praw Obywatelskich (również art. 24 TFEU) czy szeroka ochrona konsularna w sytuacji braku własnej placówki w kraju trzecim (art. 23 TFEU).

Zwiększona rola parlamentów narodowych

Kolejnym pomysłem na zlikwidowanie deficytu demokracji w Unii Europejskiej jest zwiększenie roli parlamentów narodowych w procedurze ustawodawczej Wspólnoty. Ich rola sprecyzowana została w artykule 12 TEU, a także w specjalnym protokole nr 1 dołączonym do Traktatu.

Komisja Europejska została zobowiązana do przesyłania parlamentom narodowym rocznych planów legislacyjnych, a także projektów legislacyjnych z instytucji unijnych. Szczegółowe postanowienia w tym zakresie zawiera art. 2 rzeczonego protokołu. Parlamenty stają się kolejną instytucją opiniującą z prawem zgłoszenia zastrzeżeń do projektów. Podstawą do złożenia uzasadnionej skargi może stać się naruszenie zasady pomocniczości.

Kolejne ważne postanowienia zawiera kolejny protokół nt stosowania zasady pomocniczości. Art. 6 i 7 tegoż stwierdzają, że ewentualne zastrzeżenia parlamenty narodowe kierują do przewodniczących PE, Rady UE lub KE, a ich dalsze przekazanie następuje zgodnie z zasadami art. 6. Art. 7 stwierdza, że jeśli parlamenty narodowe dysponujące 1/3 ogólnej liczby głosów przyznanych im w systemie konsultacji zgłoszą swoje zastrzeżenia co do projektu musi on zostać poddany ponownemu rozważeniu, a w konsekwencji być może również wycofaniu. Ważne jest, że system opisany w art. 7 nie mówi o parlamentach z 1/3 państw członkowskich. Każde państwo członkowskie dysponuje w tym systemie dwoma głosami. Jeżeli parlament jest jednoizbowy, wówczas głos tegoż ma wagę 2 punktów. W przypadku systemu dwuizbowego (jak np. w Polsce lub Czechach) głos każdej izby ma wagę 1 punktu. Oznacza to, że np. polskie Sejm i Senat mogą różnić się w poglądach co do danego projektu i może mieć to wpływ na przebieg ewentualnego procesu ponownego rozważenia.

Jeżeli wątpliwość wobec projektu Komisji wyrażą parlamenty o wadze głosów stanowiącej zwykłą większość w w/w systemie, a Komisja mimo to podtrzyma swój projekt, zostanie uruchomiona specjalna procedura z udziałem PE i Rady UE, które mają zdecydować o tym, czy należy dalej procedować, czy nie.

Parlamenty biorą także udział w procesie zmiany traktatów zgodnie z art. 48 TUE, o czym będzie mowa w osobnym akapicie poświęconym procedurze zatwierdzania Traktatów. Ponadto ich rola jest znacząca w procedurze rozszerzania Wspólnoty, a także współpracy w ramach Europolu i Eurojustu.

Wspólna polityka podatkowa z resztą Wspólnoty

Jednym z najpoważniejszych zarzutów, jaki Traktatowi stawiali jego przeciwnicy m.in. w Irlandii były postanowienia odnośnie art. 113 TFEU. Przepis ten mówi o powinnościach Komisji w kwestii harmonizacji polityki podatkowej państw członkowskich, tak, aby umożliwić powstanie działającego wspólnego wewnętrznego rynku. Zmianą powodującą obawy przeciwników Lizbony jest dodanie na końcu tego artykułu o tym, że działalność Komisji na tym polu powinna również zapewniać poszanowanie unijnych zasad konkurencji.

Sednem zmiany według głosicieli tego poglądu jest to, że Komisja będzie mogła wpływać na poziom podatków, np. od działalności gospodarczej w krajach Wspólnoty. Będzie mogła to uczynić powołując się na naruszenia art. 26, a także 101 – 109 TFEU o prawie konkurencji, a także naruszenie przez kraj członkowski ogólnej zasady, że nie należy stwarzać systemu mogącego zakłócić funkcjonowanie konkurencji. Mógłby to być rzeczywiście potężny krok w kierunku stworzenia jednolitego europejskiego obszaru gospodarczego.

Kolejną kwestią do rozważenia w tym momencie powinien być sposób podejmowania decyzji przez Komisję, w razie, gdyby ta ewentualnie próbowała podjąć działania przeciw krajowi członkowskiemu na podstawie art. 113 TFEU. Irlandzcy przeciwnicy przekonują, że zgodnie z nowymi zasadami głosowania obowiązywać będzie system większości kwalifikowanej, który umożliwi narzucenie zasad podatkowym innym krajom.

Zmiana traktatów

Traktat Lizboński przewiduje dwie procedury zmiany Traktatów – zwykłą i uproszczoną. Opisane są one w art. 48. Pokrótce struktura procedury zwykłej: państwo członkowskie, PE lub KE mogą przedkładać Radzie UE projekty zmian. Ta przekazuje je Radzie Europejskiej. Ona z kolei podejmuje decyzję o zwołaniu konwentu mającego rozpatrzyć zmiany lub o niezwoływaniu go. Na podstawie propozycji konwentu, jeśli ten został zwołany, propozycję zmian przedstawia Konferencja przedstawicieli rządów państw unijnych. Zmiany wchodzą w życie po ratyfikacji przez wszystkie kraje UE.

Procedura uproszczoną dotyczy tylko zmian w części III TFUE - „Polityki i działania wewnętrzne UE”. Decyzję w niej podejmuje Rada Europejska, a wchodzi ona w życie po ratyfikacji przez państwa członkowskie. Decyzja ta nie może jednak rozszerzyć uprawnień Unii. Istotną rolę odgrywają w tej procedurze parlamenty krajowe. Jeżeli w ciągu 6 miesięcy od podjęcia decyzji chociaż jeden z nich wyrazi sprzeciw wobec niej, nie zostanie ona podjęta.

Najistotniejszym novum jednak jest pkt. 5 art. 48. Stwierdza on, że jeżeli w ciągu dwóch lat od podjęcia decyzji o zmianie Traktatu 80% krajów członkowskich ratyfikuje go, a jedno lub więcej państw „napotkało trudności w postępowaniu ratyfikacyjnym, sprawę kieruje się do Rady Europejskiej”. Z całą pewnością jest to zapis mający zapobiec sytuacjom takim jak w 2005 roku po przegranych referendach nad eurokonstytucją w Holandii i Francji, czy irlandzkim referendum z 2008 roku. Nie jest jednak sprecyzowane, co Rada Europejska miałaby w takim przypadku uczynić.

Zakończenie

Celem powyższego artykułu było poddanie pod rozwagę Czytelników niektórych aspektów Traktatu Lizbońskiego. Zmienia on w znacznym stopniu strukturę Unii Europejskiej, czyli instytucji mającej wielki wpływ na nas – mieszkańców Europy. Nie zostały w nim poruszone na pewno wszystkie ważne kwestie, jak np. Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, zasada solidarności, nabycie przez UE osobowości prawnej i związana z tym możliwość zawierania umów międzynarodowych, i zapewne wiele innych. Autor ma jednak nadzieję, że przytoczone tutaj informacje przyczynią się do podniesienia poziomu publicznej debaty na temat Traktatu Lizbońskiego. Temat jest oczywiście bardzo obszerny, a do tego nowy, dlatego wszelkie komentarze, poprawki czy uzupełnienia do zawartych informacji zostaną przyjęte z wielką życzliwością.

Poznanie Traktatu jest w interesie nas wszystkich, choć z całą pewnością nie jest zadaniem łatwym. Miejmy nadzieję, że wraz z upływem czasu wiedza na ten temat zostanie usystematyzowana i podana w łatwy i przystępny dla zwykłego obywatela sposób.